Защо казусът с гражданството на г-н Кирил Петков е по-сложен, отколкото изглежда
ФАКТИ разгласява отзиви с необятен набор от гледни точки, с цел да предизвиква градивни диспути.
Целта на сегашния текст е да прегледа някои аспекти на конституционно дело № 18/2021 година по отношение на проблема с двойното поданство на господин Кирил Петков, които са останали отвън обсега на показаните правни отзиви по делото и отвън обсега на публичния спор по тематиката. Конституционно дело № 18/2021 година е формирано по искане на петдесет и пет народни представители от 46-ото Народно заседание с искане за определяне на частична противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 година на президента въз основа на член 110 и с член 65 от Конституцията в частта, с която за длъжностен министър на стопанската система е назначен господин Кирил Петков.
Това разяснява за " Предизвикай правото " юрист Симеон Стойчев.
По-долу ще бъдат прегледани следните въпроси. На първо място, съществуващата неправилна процедура на Конституционния съд (КС) по единственото до този миг дело за оповестяване на съображение член 65 от Конституцията[i] за неизбираем на депутат заради притежаването на двойно поданство. На второ място, ще бъде прегледана задгранична правосъдна процедура по сходни проблеми, която се сблъсква с сходни правни проблеми, само че възприема друг метод. На трето място, ще бъде разискван в резюме възприетият метод в практиката на Конституционен съд във връзка с други критерии за избираемост, заложени в Конституцията и разнообразни от поданството, към който метод Конституционен съд би следвало да се придържа в своята процедура. И на последно място, ще бъде оценено евентуалното дълготрайно отражение върху други проблеми на едно вероятно решение на Конституционен съд, с което се почита направеното искане за определяне на противоконституционност на указа на президента.
По отношение на първия аспект, в практиката на българския Конституционен съд съществува едно-единствено правосъдно решение по подобен проблем – то е по дело № 1/1995 година за определяне на неизбираемост и предварително преустановяване на пълномощията на народния представител господин Жорж Ганчев. Делото е формирано по отношение на изказванието, че господин Жорж Ганчев все още на своето избиране за депутат е имал освен българско, само че и американско поданство. В своя отбрана господин Ганчев е предявил причини, че е изгубил американското си поданство на няколко разнообразни учредения – заради отвод от поданство, по право въз основа на Закона за имиграцията и натурализацията на Съединени американски щати и по право въз основа на Договора за натурализация сред България и Съединени американски щати от 23 ноември 1923 година, заради което настояването би трябвало да бъде отхвърлено.
По делото Конституционен съд отхвърля да потърси правно мнение по американско право и възприема, че поданството на господин Ганчев може да бъде изгубено единствено след издаване на съответния умишлен акт на американската администрация. Този акт в тази ситуация е публикуван след датата на избирането му за депутат и в резултат на това през 1995 година Конституционен съд постановява пълномощията на народния представител да бъдат прекъснати предварително.
Този метод е в детайли подложен на критика в редица връзки в единственото изключително мнение по делото на конституционния арбитър Тодор Тодоров. Тук обаче бих желал да се спра на един аспект, който не е бил прегледан до дъно, а точно приложението на Договора за натурализация сред България и Съединени американски щати. Съгласно посочения интернационален контракт:
„ Чл. 3. Ако гражданин на една от двете страни, който попада в член 1 [бел. авт. – лице, което се е открило в другата страна и е получило поданство по натурализация], откри още веднъж местожителството си в предходното родно място, без да има желание да се върне в страната, където е натурализиран, ще се смята, че се е отказал от натурализацията. Ще се смята, че съществува желание за невръщане, когато лицето, натурализирано в една от двете страни, прекара повече от две години в другата. “
По отношение на приложението на този интернационален контракт – и съответно на тази наредба от него, Конституционен съд на няколко места в своето решение показва, че загубването на американското поданство „ не може да настъпи автоматизирано “, а само посредством „ акт на овластения за това държавен орган на Съединени американски щати при съблюдаване на избрана със закон процедура “ и че реализирането на предпоставките за загубване на поданство би трябвало да бъде направено „ от съответните длъжностни лица на Съединени американски щати “, като „ в този случай не може да настъпи автоматизирано по право “.
По делото Конституционен съд е счел, че не е належащо да се осведоми за наличието и действието на американското право, нито за практиката на Съединени американски щати по използване на посочения контракт за натурализация. Тези разсъждения на Конституционен съд попадат под рецензиите в посоченото изключително мнение по делото:
„ Това мнение в претекстовете за нужда от специфична процедура е голословно. Няма нито едно доказателство по делото, което да сочи нуждата от такава процедура. Не са изложени причини в поддръжка на нуждата от процедура. Тъкмо противоположното, съществуват причини в интерес на мнението, че загубването на поданството по контракта може да настъпи по силата на самия контракт („ автоматизирано по право “). “
Не единствено съществуват такива причини, само че те са излагани в по-старата българска правна литература. Коментар на въпросния Договор за натурализация е оповестен в Коментар на Закона за българското гражданство, оповестен през 1941 г.[ii]:
„ Съгласно член 3 от контракта за натурализация сред България и Съединените щати български жители, които са се натурализирали в Щатите, и такива на Съединените щати, натурализирали се в България, само че са се завърнали още веднъж и открили местожителствата си в предходното си родно място, в случай че престоят повече от две години в него, губят добитото ново гражданство и автоматически стават отново български жители или респективно жители на Съединените щати.
Никакъв необикновен акт не е нужен за това. Презумира се интервенция на съответната работа у нас за контрола над чужденците, която служебно следва да закрие досието на подобен гражданин на Съединените щати – някогашен български гражданин, и да уведоми съответната община за вписването в регистрите на българските жители. С това отначало се основава остарялата поданическа връзка сред страните и някогашния български гражданин, който става отначало пълноправен български жител, с всички права и отговорности на българския гражданин. “
С оглед на това постановеното от Конституционен съд решение е очевидно погрешно. Чрез отхвърли си да приложи интернационалния контракт, посредством неправилното му пояснение, посредством отхвърли да се запознае с правото на Съединените щати, Конституционен съд противоконституционно е прекратил предварително пълномощията на народния представител господин Жорж Ганчев. Погрешно Конституционен съд е презумирал, че американското право е сходно на познатото на Конституционен съд българско право, при което, с цел да бъде изгубено поданство, е нужен умишлен държавен акт.
Изводът от тази мъртвородена правосъдна процедура е, че не може Конституционен съд да постановява решение, напълно основавайки се на задгранично право, като безусловно и абсолютно обвързващо го във връзка с събитието дали едно лице има поданство, без авансово даже да се е опитал да откри наличието и действието на това задгранично право. През 1995 година Конституционен съд не е направил нужното да събере всички доказателства и е показал непознаване на личната си национална теория по въпроса. В резултат на това българските жители са били противоконституционно лишени от своя законно определен депутат, а господин Жорж Ганчев – от правото си да ги съставлява в Народното събрание.
Решението по дело № 1/1995 година има значение в сегашния случай в две връзки. От една страна, в случай че и в днешния ден Конституционен съд се произнесе, основавайки решението си на това дело, то едно такова решение не би стъпило на постоянна правна основа, тъй като не може да се гради върху неправилна конституционна процедура. От друга страна, с цел да не повтори грешката си от предишното, Конституционен съд не би могъл да бъде сигурен дали постановява вярно решение, без преди този момент да откри наличието и действието на канадското право по отношение на това в кой миг настъпват правните последствия от отхвърли от поданство, дали те настъпват с деяние отсега нататък, с назад деяние или от някаква друга дата. До този миг конституционната пълномощия обаче не е събрала като доказателство даже едно правно мнение по канадско право.
По отношение на втория аспект – задграничния метод към сходни проблеми – би трябвало да се означи, че не малко страни в света не разрешават напълно двойното поданство и при тях, като разумна последица, народните представители, министри и президент имат единствено и само съответното национално поданство.
Сред страните, в които двойното поданство обаче е възможно по принцип, е екзотика хипотезата на ограничавано пасивно изборно право на съображение притежаването на задгранично поданство, като по този метод биват дискриминирани лицата с двойно поданство. Освен България, такава страна е и Австралия.
Австралия анулира своята възбрана за двойно поданство през 2002 година, само че условието за липса на друго поданство за членовете на Народното събрание остава да работи в нейната конституция (чл. 44(i) от австралийската Конституция). Тази възбрана води до политическа и конституционна рецесия през 2017 г.[iii], когато редица високопоставени политици са принудени да изоставен Народното събрание, тъй като се оказват с двойно поданство, като доста от тях даже не са подозирали, че в предишното по рождение или по право са придобили (например при подписване на брак) поданство на друга страна.
Интересното в тази ситуация е, че публичната полемика в Австралия е ангажирана с съвсем идентична проблематика, като да вземем за пример какви са последствията от подписването на декларация от парламентарните претенденти, какви са последствията за актовете на членовете на кабинета с двойно поданство (които в уестминстърския модел са по едно и също време и членове на парламента), от кой миг следва да се смята, че лицето е изгубило поданство, както и дали лицето с двойно поданство дължи връщане на полученото заплащане като член на Народното събрание или член на кабинета.
Въпросният член 44(i) от австралийската Конституция гласи следното:
44. Отстраняване от служба (Disqualification)
Всяко лице, което:
1) е признало предаността си, подчинението си или принадлежността си към непозната страна, или е гражданин, или жител, или има правата и привилегиите на гражданин или жител на непозната държава;
…
не може да бъде избирано или да заема длъжността на сенатор или член на Камарата на представителите.
Логично тези проблеми стигат до най-висшата правосъдна инстанция – австралийския Висш съд (High Court). В своята процедура (Sykes v Cleary (1992), Re Canavan (2017), Re Gallagher (2018)) Висшият съд на Австралия обяснява наличието на наредбата на член 44(i) от австралийската Конституция. Съдът приема, че не би трябвало да бъде постановено премахване от служба, в случай че въпросното лице е подхванало всички подобаващи дейности, с цел да се освободи от своето поданство (Sykes v Cleary). В следващо правосъдно решение съдът приема, че условието за липса на двойно поданство е използвано, без значение от знанието и добросъвестността на лицето по отношение на събитието дали то самото има двойно поданство (Re Canavan (2017)). В последното от тази серия каузи (Re Gallagher) съдът втвърдява своя метод и приема, че[iv]:
Не е задоволително един претендент просто да е подхванал някакви стъпки за отхвърли си от неговото или нейното поданство. Освен в случай че задграничното право постанова непреодолими спънки за ефикасен отвод, то е належащо претендентът действително да се е освободил от неговия или нейния статут на задграничен жител преди започване на процедурата по желание, към която е използван член 44(i).
Така съдът мощно лимитира опцията едно лице да се смята, че е изпълнило условието за освобождение от двойно поданство единствено въз основа на едностранните дейности и стъпки, подхванати от него. За непреодолима спънка да вземем за пример би се смятало условие въпросното лице персонално да посети непознатата страна, в която обаче неговата сигурност и сигурност не е обезпечена. Необходимостта от време задграничната страна да се произнесе по молбата за отвод от поданство не се смята единствено по себе си за непреодолима спънка. В практиката обаче към момента не е изяснено какъв период би се смятал за рационален и какъв – за непреодолима пречка[v].
Тази задгранична правосъдна процедура е значима – като проява за нюансирания метод, който други страни възприемат по отношение на сходно ограничаване за избираемост. Въпреки извънредно прецизния метод на австралийския Висш съд, възбраната за двойно поданство не е оповестена и прилагана като безспорна и официална, тъй като не е мъчно да се съобразят хипотезите, в които подобен поход би довел до неуместна конституционна процедура. Този метод е и контекстуален и се основава на цялостния прочит на конституцията и конституционната процедура. Така и българската конституционна пълномощия ще би трябвало по нужда да обясни въпреки всичко в кои случаи възбраната за двойно поданство няма да се ползва макар съществуването на двойно поданство. В процеса на това изясняване Конституционен съд ще би трябвало да съобрази всички условия, в това число своята лична правосъдна процедура и метод при пояснение на конституционните текстове.
Така се стига на последващо място до нуждата да бъде взета под внимание и практиката на Конституционен съд във връзка с другите конституционни критерии за избираемост, разнообразни от поданството, като в тях влизат възраст, уседналост и други, както и условията за несъответственост.
Не малко мнения бяха изказани в поддръжка, че условието за липса на друго поданство е безусловно и официално, че при никакви условия и условия не може да се одобри друго пояснение с изключение на дословното. Този мироглед е аргументирано подложен на критика в особеното мнение на арбитър Тодор Тодоров по прегледаното нагоре дело № 1/1995 година Към причините, изложени от него, можем да прибавим и причините, които самият Конституционен съд е изложил в други свои решения във връзка с другите конституционно открити критерии за избираемост и несъответственост за избрани длъжности. Би следвало Конституционен съд да се придържа към обединен метод в своята процедура, що се отнася до тълкуването на едни и същи от правила от Конституцията, уреждащи условия за заемане на избрана висша държавна служба.
Тук ще се спра на практиката на Конституционен съд по следните два въпроса – условието претендентът за президент да е живял последните пет години в страната (чл. 93, алинея 2) и ограничаването за осъществяване на друга държавна работа и осъществяване на друга активност, несъвместима с ситуацията на депутат (чл. 68, алинея 1).
Относно условието лицето да е живяло последните пет години в страната Конституционен съд приема, че това условие не би трябвало да се пояснява безусловно и официално, като не се чака от лицето да е обитавало непрекъснато през последните пет години в България. В решението Конституционен съд отбелязва:
„ В актуалния свят, в който продължителната уседналост в една страна е все по-рядко срещана, условието за пет години престояване в България би следвало да се пояснява също модерно. Еволютивният способ на пояснение на правната норма, наложил се в актуалните тълкования, наред с тълкуването с оглед буквата и духа на закона, се основава върху концепцията, че правото е едно продължаващо създание на обществото и че правният текст би трябвало да еволюира дружно със обществената среда. Затова, изхождайки от отдалечаването на момента на гласоподаване на обсъжданата конституционна норма от момента на нейното пояснение и поради развиването на публичните връзки през това време, следва да се одобри, че пребиваването на кандидат-президента през последните пет години в страната не би трябвало да бъде непрестанно. “
По това дело Конституционен съд взема решение, че претендент за президент се смята, че е живял последните пет години в страната по смисъла на член 93, алинея 2, когато в действителност и трайно е обитавал на територията на страната не непрекъснато, а през повече от половината за всяка от петте години, предхождащи датата на избора, като за живеене в страната се приема и престоят в чужбина за времето, в което български жител е изпратен там от българската страна.
По посоченото дело има и пет особени отзиви, в това число на конституционния арбитър Георги Марков, като последният упорства за даже още по-либерално, по-разширително и по-неформално пояснение на критерия за уседналост, като показва в своето изключително мнение:
„ Конституционният законодател с член 93, алинея 2 не е желал да закрепостява българските жители в страната и по домовете им в години на сливане на Европа и рухване на границите. “
По отношение на ограничаването за осъществяване на друга държавна работа, несъвместима с ситуацията на депутат, интерес съставлява решението на Конституционен съд по дело № 16/2013 година по отношение на несъвместимостта на позицията ръководител на Държавна организация „ Национална сигурност “ със статуса на депутат на господин Делян Пеевски. Съгласно член 68, алинея 1 народните представители не могат да извършват друга държавна работа или да правят активност, която съгласно закона е несъвместима с ситуацията на депутат. Целта на тази наредба е да подсигурява конституционния принцип на разделяне на управляващите, както и независимостта на народните представители. По делото Конституционен съд е приел, че националният представител е:
„ …предприел всички зависещи от него дейности да в профил зародилата несъответственост и с дейностите си не е нарушил Конституцията и настоящото законодателство. Конституцията и законите не слагат пред него спомагателни условия, с цел да бъде държанието му правомерно и неподлежащо на санкцията… “
Конституционен съд е стигнал до този извод въз основа на това, че щом Конституцията е сложила правно обвързване, тя следва да обезпечи и опция за неговото осъществяване, като показва, че:
„ Правото не познава случаи, в които се разпорежда обвързване на едно лице, без да му се обезпечи опция да го извърши. Наличната още от момента на избора на депутат, както и след това зародилата несъответственост би трябвало да бъдат прекъснати в подобаващ период и при съблюдаване на съответна процедура. Бездействието на народния представител след приключване на този период да подаде оставка или да отстрани несъвместимостта по различен метод е съображение да докара до предварителното преустановяване на пълномощията му от Конституционния съд. “
Така Конституционен съд е приел, че е нужен подобаващ период и процедура, които да дадат на съответното лице опция да извърши съответното обвързване, като единствено след неговото безучастие може държанието му да бъде глобено.
Следователно самият Конституционен съд в двете десетилетия след постановяването на решението по к.д. № 1/1995 година самичък е приел, че редица от конституционните критерии за заемане на избрани длъжности, заложени в Конституцията и дефинирани по категоричен метод, не могат да се поясняват официално, безусловно и безусловно, а е възприел еластичен и уравновесен метод, който допуска еволютивно и модерно пояснение на конституционните правила. Важно в тази ситуация е и че става дума не за първична, а за следваща несъответственост, която даже е зародила по желанието на засегнатото лице. Така разсъжденията на Конституционен съд в решението по к.д. № 16/2013 година на още по-голямо съображение са използвани и за тези случаи на несъблюдение на условията за заемането на длъжността депутат (приложими и за служебните министри), при които събитията са били налице към датата на заемането на въпросната служба и са зародили без значение от волята на въпросното лице (какъвто е и казусът с господин Петков, придобил канадско поданство не по своя воля, а по силата на канадския закон).
На последно място, действието на вероятно решение на Конституционен съд, с което се почита направеното искане за определяне на противоконституционност на указа на президента, е може би най-спорният от всички прегледани дотук аспекти. Публично бяха изказани редица мнения, че при уважаване на отправеното искане, Указ № 129 от 10.05.2021 година на президента би трябвало да се смята за отчасти незабележим, от което следва, че господин Кирил Петков де юре не е бил длъжностен министър на стопанската система. Такова едно пояснение на Конституцията, която на никое място категорично не урежда сходна последица, би основало сериозна неустойчивост в целия български юридически ред.
Горното значи освен преразглеждане на актовете на някогашния длъжностен министър на стопанската система, само че и на всички актове на всички министри в предишното, както и на решенията на Народното събрание, в които се откри присъединяване на министри или народни представители с двойно поданство. Парадоксално, това на доктрина включва и допустимо преразглеждане на решенията на Народното събрание или на общото заседание на съдиите от Върховния касационен съд и Върховния административен съд за избор на самите конституционни съдии.
Тук би трябвало да бъде маркирано и отражението, което едно решение би имало върху правосъдната власт по отношение на неприключилия проблем със арбитър Алексей Трифонов, ръководител на Софийския градски съд. Ако Конституционен съд схване оферти метод с нищожността, то всички правосъдни решения, постановени от арбитър Алексей Трифонов, както и от всеки различен арбитър, за който се откри липса на поданство или съществуване на двойно поданство (защото законът слага същите условия за съществуването само на българско поданство за съдиите, прокурорите и следователите), биха подлежали на анулация въз основа на същия принцип.
Мащабът на правната неустановеност, безпорядък и нездравословните последствия от оповестяването на президентския декрет за отчасти изначално незабележим заради противоконституционност биха били дълготрайни и мъчно измерими. Дори конституционната пълномощия да почете настояването, стабилността на държавните актове не може да бъде подлагана на подозрение при всяко нарушаване на Конституцията, без значение на неговата тежест, значение и последствия. Разумният, уравновесен и нюансиран метод би претендирал конституционната пълномощия да изостави позицията, заета в миналата си процедура по дело № 5/2019 година, и да постанови, че прекратяването на пълномощията при нарушение на условията за заеманата служба има по предписание деяние отсега нататък, т.е. преустановяване на пълномощията, а не невъзникване на пълномощията.
В умозаключение Конституционен съд в действителност може да почете настояването за оповестяване на частична противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 година, само че единствено при изискване че стъпи на неправилната си процедура от предишното и повтори грешката си от 1995 година, пренебрегне последващата си правосъдна процедура във връзка с останалите критерии за избираемост и несъответственост и заложи бомба със закъснител под българския юридически ред.
Бележки под линия:
[i] По-долу всички представени разпореждания са от българската Конституция, в случай че друго не е посочено.
[ii] Малинков, Атанас. Коментар на Закона за българското гражданство 1880-1941 (с предг. от Васил Н. Митаков), 1941, с. 41.
[iii] https://www.bbc.com/news/world–australia-40773930
[iv] Morgan, James. Dual Citizenship and Australian Parliamentary Eligibility: A Time for Reflection Or Referendum? – In: Adelaide Law Review 39.2, 2018, 439–451.
[v] Ibid.
Целта на сегашния текст е да прегледа някои аспекти на конституционно дело № 18/2021 година по отношение на проблема с двойното поданство на господин Кирил Петков, които са останали отвън обсега на показаните правни отзиви по делото и отвън обсега на публичния спор по тематиката. Конституционно дело № 18/2021 година е формирано по искане на петдесет и пет народни представители от 46-ото Народно заседание с искане за определяне на частична противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 година на президента въз основа на член 110 и с член 65 от Конституцията в частта, с която за длъжностен министър на стопанската система е назначен господин Кирил Петков.
Това разяснява за " Предизвикай правото " юрист Симеон Стойчев.
По-долу ще бъдат прегледани следните въпроси. На първо място, съществуващата неправилна процедура на Конституционния съд (КС) по единственото до този миг дело за оповестяване на съображение член 65 от Конституцията[i] за неизбираем на депутат заради притежаването на двойно поданство. На второ място, ще бъде прегледана задгранична правосъдна процедура по сходни проблеми, която се сблъсква с сходни правни проблеми, само че възприема друг метод. На трето място, ще бъде разискван в резюме възприетият метод в практиката на Конституционен съд във връзка с други критерии за избираемост, заложени в Конституцията и разнообразни от поданството, към който метод Конституционен съд би следвало да се придържа в своята процедура. И на последно място, ще бъде оценено евентуалното дълготрайно отражение върху други проблеми на едно вероятно решение на Конституционен съд, с което се почита направеното искане за определяне на противоконституционност на указа на президента.
По отношение на първия аспект, в практиката на българския Конституционен съд съществува едно-единствено правосъдно решение по подобен проблем – то е по дело № 1/1995 година за определяне на неизбираемост и предварително преустановяване на пълномощията на народния представител господин Жорж Ганчев. Делото е формирано по отношение на изказванието, че господин Жорж Ганчев все още на своето избиране за депутат е имал освен българско, само че и американско поданство. В своя отбрана господин Ганчев е предявил причини, че е изгубил американското си поданство на няколко разнообразни учредения – заради отвод от поданство, по право въз основа на Закона за имиграцията и натурализацията на Съединени американски щати и по право въз основа на Договора за натурализация сред България и Съединени американски щати от 23 ноември 1923 година, заради което настояването би трябвало да бъде отхвърлено.
По делото Конституционен съд отхвърля да потърси правно мнение по американско право и възприема, че поданството на господин Ганчев може да бъде изгубено единствено след издаване на съответния умишлен акт на американската администрация. Този акт в тази ситуация е публикуван след датата на избирането му за депутат и в резултат на това през 1995 година Конституционен съд постановява пълномощията на народния представител да бъдат прекъснати предварително.
Този метод е в детайли подложен на критика в редица връзки в единственото изключително мнение по делото на конституционния арбитър Тодор Тодоров. Тук обаче бих желал да се спра на един аспект, който не е бил прегледан до дъно, а точно приложението на Договора за натурализация сред България и Съединени американски щати. Съгласно посочения интернационален контракт:
„ Чл. 3. Ако гражданин на една от двете страни, който попада в член 1 [бел. авт. – лице, което се е открило в другата страна и е получило поданство по натурализация], откри още веднъж местожителството си в предходното родно място, без да има желание да се върне в страната, където е натурализиран, ще се смята, че се е отказал от натурализацията. Ще се смята, че съществува желание за невръщане, когато лицето, натурализирано в една от двете страни, прекара повече от две години в другата. “
По отношение на приложението на този интернационален контракт – и съответно на тази наредба от него, Конституционен съд на няколко места в своето решение показва, че загубването на американското поданство „ не може да настъпи автоматизирано “, а само посредством „ акт на овластения за това държавен орган на Съединени американски щати при съблюдаване на избрана със закон процедура “ и че реализирането на предпоставките за загубване на поданство би трябвало да бъде направено „ от съответните длъжностни лица на Съединени американски щати “, като „ в този случай не може да настъпи автоматизирано по право “.
По делото Конституционен съд е счел, че не е належащо да се осведоми за наличието и действието на американското право, нито за практиката на Съединени американски щати по използване на посочения контракт за натурализация. Тези разсъждения на Конституционен съд попадат под рецензиите в посоченото изключително мнение по делото:
„ Това мнение в претекстовете за нужда от специфична процедура е голословно. Няма нито едно доказателство по делото, което да сочи нуждата от такава процедура. Не са изложени причини в поддръжка на нуждата от процедура. Тъкмо противоположното, съществуват причини в интерес на мнението, че загубването на поданството по контракта може да настъпи по силата на самия контракт („ автоматизирано по право “). “
Не единствено съществуват такива причини, само че те са излагани в по-старата българска правна литература. Коментар на въпросния Договор за натурализация е оповестен в Коментар на Закона за българското гражданство, оповестен през 1941 г.[ii]:
„ Съгласно член 3 от контракта за натурализация сред България и Съединените щати български жители, които са се натурализирали в Щатите, и такива на Съединените щати, натурализирали се в България, само че са се завърнали още веднъж и открили местожителствата си в предходното си родно място, в случай че престоят повече от две години в него, губят добитото ново гражданство и автоматически стават отново български жители или респективно жители на Съединените щати.
Никакъв необикновен акт не е нужен за това. Презумира се интервенция на съответната работа у нас за контрола над чужденците, която служебно следва да закрие досието на подобен гражданин на Съединените щати – някогашен български гражданин, и да уведоми съответната община за вписването в регистрите на българските жители. С това отначало се основава остарялата поданическа връзка сред страните и някогашния български гражданин, който става отначало пълноправен български жител, с всички права и отговорности на българския гражданин. “
С оглед на това постановеното от Конституционен съд решение е очевидно погрешно. Чрез отхвърли си да приложи интернационалния контракт, посредством неправилното му пояснение, посредством отхвърли да се запознае с правото на Съединените щати, Конституционен съд противоконституционно е прекратил предварително пълномощията на народния представител господин Жорж Ганчев. Погрешно Конституционен съд е презумирал, че американското право е сходно на познатото на Конституционен съд българско право, при което, с цел да бъде изгубено поданство, е нужен умишлен държавен акт.
Изводът от тази мъртвородена правосъдна процедура е, че не може Конституционен съд да постановява решение, напълно основавайки се на задгранично право, като безусловно и абсолютно обвързващо го във връзка с събитието дали едно лице има поданство, без авансово даже да се е опитал да откри наличието и действието на това задгранично право. През 1995 година Конституционен съд не е направил нужното да събере всички доказателства и е показал непознаване на личната си национална теория по въпроса. В резултат на това българските жители са били противоконституционно лишени от своя законно определен депутат, а господин Жорж Ганчев – от правото си да ги съставлява в Народното събрание.
Решението по дело № 1/1995 година има значение в сегашния случай в две връзки. От една страна, в случай че и в днешния ден Конституционен съд се произнесе, основавайки решението си на това дело, то едно такова решение не би стъпило на постоянна правна основа, тъй като не може да се гради върху неправилна конституционна процедура. От друга страна, с цел да не повтори грешката си от предишното, Конституционен съд не би могъл да бъде сигурен дали постановява вярно решение, без преди този момент да откри наличието и действието на канадското право по отношение на това в кой миг настъпват правните последствия от отхвърли от поданство, дали те настъпват с деяние отсега нататък, с назад деяние или от някаква друга дата. До този миг конституционната пълномощия обаче не е събрала като доказателство даже едно правно мнение по канадско право.
По отношение на втория аспект – задграничния метод към сходни проблеми – би трябвало да се означи, че не малко страни в света не разрешават напълно двойното поданство и при тях, като разумна последица, народните представители, министри и президент имат единствено и само съответното национално поданство.
Сред страните, в които двойното поданство обаче е възможно по принцип, е екзотика хипотезата на ограничавано пасивно изборно право на съображение притежаването на задгранично поданство, като по този метод биват дискриминирани лицата с двойно поданство. Освен България, такава страна е и Австралия.
Австралия анулира своята възбрана за двойно поданство през 2002 година, само че условието за липса на друго поданство за членовете на Народното събрание остава да работи в нейната конституция (чл. 44(i) от австралийската Конституция). Тази възбрана води до политическа и конституционна рецесия през 2017 г.[iii], когато редица високопоставени политици са принудени да изоставен Народното събрание, тъй като се оказват с двойно поданство, като доста от тях даже не са подозирали, че в предишното по рождение или по право са придобили (например при подписване на брак) поданство на друга страна.
Интересното в тази ситуация е, че публичната полемика в Австралия е ангажирана с съвсем идентична проблематика, като да вземем за пример какви са последствията от подписването на декларация от парламентарните претенденти, какви са последствията за актовете на членовете на кабинета с двойно поданство (които в уестминстърския модел са по едно и също време и членове на парламента), от кой миг следва да се смята, че лицето е изгубило поданство, както и дали лицето с двойно поданство дължи връщане на полученото заплащане като член на Народното събрание или член на кабинета.
Въпросният член 44(i) от австралийската Конституция гласи следното:
44. Отстраняване от служба (Disqualification)
Всяко лице, което:
1) е признало предаността си, подчинението си или принадлежността си към непозната страна, или е гражданин, или жител, или има правата и привилегиите на гражданин или жител на непозната държава;
…
не може да бъде избирано или да заема длъжността на сенатор или член на Камарата на представителите.
Логично тези проблеми стигат до най-висшата правосъдна инстанция – австралийския Висш съд (High Court). В своята процедура (Sykes v Cleary (1992), Re Canavan (2017), Re Gallagher (2018)) Висшият съд на Австралия обяснява наличието на наредбата на член 44(i) от австралийската Конституция. Съдът приема, че не би трябвало да бъде постановено премахване от служба, в случай че въпросното лице е подхванало всички подобаващи дейности, с цел да се освободи от своето поданство (Sykes v Cleary). В следващо правосъдно решение съдът приема, че условието за липса на двойно поданство е използвано, без значение от знанието и добросъвестността на лицето по отношение на събитието дали то самото има двойно поданство (Re Canavan (2017)). В последното от тази серия каузи (Re Gallagher) съдът втвърдява своя метод и приема, че[iv]:
Не е задоволително един претендент просто да е подхванал някакви стъпки за отхвърли си от неговото или нейното поданство. Освен в случай че задграничното право постанова непреодолими спънки за ефикасен отвод, то е належащо претендентът действително да се е освободил от неговия или нейния статут на задграничен жител преди започване на процедурата по желание, към която е използван член 44(i).
Така съдът мощно лимитира опцията едно лице да се смята, че е изпълнило условието за освобождение от двойно поданство единствено въз основа на едностранните дейности и стъпки, подхванати от него. За непреодолима спънка да вземем за пример би се смятало условие въпросното лице персонално да посети непознатата страна, в която обаче неговата сигурност и сигурност не е обезпечена. Необходимостта от време задграничната страна да се произнесе по молбата за отвод от поданство не се смята единствено по себе си за непреодолима спънка. В практиката обаче към момента не е изяснено какъв период би се смятал за рационален и какъв – за непреодолима пречка[v].
Тази задгранична правосъдна процедура е значима – като проява за нюансирания метод, който други страни възприемат по отношение на сходно ограничаване за избираемост. Въпреки извънредно прецизния метод на австралийския Висш съд, възбраната за двойно поданство не е оповестена и прилагана като безспорна и официална, тъй като не е мъчно да се съобразят хипотезите, в които подобен поход би довел до неуместна конституционна процедура. Този метод е и контекстуален и се основава на цялостния прочит на конституцията и конституционната процедура. Така и българската конституционна пълномощия ще би трябвало по нужда да обясни въпреки всичко в кои случаи възбраната за двойно поданство няма да се ползва макар съществуването на двойно поданство. В процеса на това изясняване Конституционен съд ще би трябвало да съобрази всички условия, в това число своята лична правосъдна процедура и метод при пояснение на конституционните текстове.
Така се стига на последващо място до нуждата да бъде взета под внимание и практиката на Конституционен съд във връзка с другите конституционни критерии за избираемост, разнообразни от поданството, като в тях влизат възраст, уседналост и други, както и условията за несъответственост.
Не малко мнения бяха изказани в поддръжка, че условието за липса на друго поданство е безусловно и официално, че при никакви условия и условия не може да се одобри друго пояснение с изключение на дословното. Този мироглед е аргументирано подложен на критика в особеното мнение на арбитър Тодор Тодоров по прегледаното нагоре дело № 1/1995 година Към причините, изложени от него, можем да прибавим и причините, които самият Конституционен съд е изложил в други свои решения във връзка с другите конституционно открити критерии за избираемост и несъответственост за избрани длъжности. Би следвало Конституционен съд да се придържа към обединен метод в своята процедура, що се отнася до тълкуването на едни и същи от правила от Конституцията, уреждащи условия за заемане на избрана висша държавна служба.
Тук ще се спра на практиката на Конституционен съд по следните два въпроса – условието претендентът за президент да е живял последните пет години в страната (чл. 93, алинея 2) и ограничаването за осъществяване на друга държавна работа и осъществяване на друга активност, несъвместима с ситуацията на депутат (чл. 68, алинея 1).
Относно условието лицето да е живяло последните пет години в страната Конституционен съд приема, че това условие не би трябвало да се пояснява безусловно и официално, като не се чака от лицето да е обитавало непрекъснато през последните пет години в България. В решението Конституционен съд отбелязва:
„ В актуалния свят, в който продължителната уседналост в една страна е все по-рядко срещана, условието за пет години престояване в България би следвало да се пояснява също модерно. Еволютивният способ на пояснение на правната норма, наложил се в актуалните тълкования, наред с тълкуването с оглед буквата и духа на закона, се основава върху концепцията, че правото е едно продължаващо създание на обществото и че правният текст би трябвало да еволюира дружно със обществената среда. Затова, изхождайки от отдалечаването на момента на гласоподаване на обсъжданата конституционна норма от момента на нейното пояснение и поради развиването на публичните връзки през това време, следва да се одобри, че пребиваването на кандидат-президента през последните пет години в страната не би трябвало да бъде непрестанно. “
По това дело Конституционен съд взема решение, че претендент за президент се смята, че е живял последните пет години в страната по смисъла на член 93, алинея 2, когато в действителност и трайно е обитавал на територията на страната не непрекъснато, а през повече от половината за всяка от петте години, предхождащи датата на избора, като за живеене в страната се приема и престоят в чужбина за времето, в което български жител е изпратен там от българската страна.
По посоченото дело има и пет особени отзиви, в това число на конституционния арбитър Георги Марков, като последният упорства за даже още по-либерално, по-разширително и по-неформално пояснение на критерия за уседналост, като показва в своето изключително мнение:
„ Конституционният законодател с член 93, алинея 2 не е желал да закрепостява българските жители в страната и по домовете им в години на сливане на Европа и рухване на границите. “
По отношение на ограничаването за осъществяване на друга държавна работа, несъвместима с ситуацията на депутат, интерес съставлява решението на Конституционен съд по дело № 16/2013 година по отношение на несъвместимостта на позицията ръководител на Държавна организация „ Национална сигурност “ със статуса на депутат на господин Делян Пеевски. Съгласно член 68, алинея 1 народните представители не могат да извършват друга държавна работа или да правят активност, която съгласно закона е несъвместима с ситуацията на депутат. Целта на тази наредба е да подсигурява конституционния принцип на разделяне на управляващите, както и независимостта на народните представители. По делото Конституционен съд е приел, че националният представител е:
„ …предприел всички зависещи от него дейности да в профил зародилата несъответственост и с дейностите си не е нарушил Конституцията и настоящото законодателство. Конституцията и законите не слагат пред него спомагателни условия, с цел да бъде държанието му правомерно и неподлежащо на санкцията… “
Конституционен съд е стигнал до този извод въз основа на това, че щом Конституцията е сложила правно обвързване, тя следва да обезпечи и опция за неговото осъществяване, като показва, че:
„ Правото не познава случаи, в които се разпорежда обвързване на едно лице, без да му се обезпечи опция да го извърши. Наличната още от момента на избора на депутат, както и след това зародилата несъответственост би трябвало да бъдат прекъснати в подобаващ период и при съблюдаване на съответна процедура. Бездействието на народния представител след приключване на този период да подаде оставка или да отстрани несъвместимостта по различен метод е съображение да докара до предварителното преустановяване на пълномощията му от Конституционния съд. “
Така Конституционен съд е приел, че е нужен подобаващ период и процедура, които да дадат на съответното лице опция да извърши съответното обвързване, като единствено след неговото безучастие може държанието му да бъде глобено.
Следователно самият Конституционен съд в двете десетилетия след постановяването на решението по к.д. № 1/1995 година самичък е приел, че редица от конституционните критерии за заемане на избрани длъжности, заложени в Конституцията и дефинирани по категоричен метод, не могат да се поясняват официално, безусловно и безусловно, а е възприел еластичен и уравновесен метод, който допуска еволютивно и модерно пояснение на конституционните правила. Важно в тази ситуация е и че става дума не за първична, а за следваща несъответственост, която даже е зародила по желанието на засегнатото лице. Така разсъжденията на Конституционен съд в решението по к.д. № 16/2013 година на още по-голямо съображение са използвани и за тези случаи на несъблюдение на условията за заемането на длъжността депутат (приложими и за служебните министри), при които събитията са били налице към датата на заемането на въпросната служба и са зародили без значение от волята на въпросното лице (какъвто е и казусът с господин Петков, придобил канадско поданство не по своя воля, а по силата на канадския закон).
На последно място, действието на вероятно решение на Конституционен съд, с което се почита направеното искане за определяне на противоконституционност на указа на президента, е може би най-спорният от всички прегледани дотук аспекти. Публично бяха изказани редица мнения, че при уважаване на отправеното искане, Указ № 129 от 10.05.2021 година на президента би трябвало да се смята за отчасти незабележим, от което следва, че господин Кирил Петков де юре не е бил длъжностен министър на стопанската система. Такова едно пояснение на Конституцията, която на никое място категорично не урежда сходна последица, би основало сериозна неустойчивост в целия български юридически ред.
Горното значи освен преразглеждане на актовете на някогашния длъжностен министър на стопанската система, само че и на всички актове на всички министри в предишното, както и на решенията на Народното събрание, в които се откри присъединяване на министри или народни представители с двойно поданство. Парадоксално, това на доктрина включва и допустимо преразглеждане на решенията на Народното събрание или на общото заседание на съдиите от Върховния касационен съд и Върховния административен съд за избор на самите конституционни съдии.
Тук би трябвало да бъде маркирано и отражението, което едно решение би имало върху правосъдната власт по отношение на неприключилия проблем със арбитър Алексей Трифонов, ръководител на Софийския градски съд. Ако Конституционен съд схване оферти метод с нищожността, то всички правосъдни решения, постановени от арбитър Алексей Трифонов, както и от всеки различен арбитър, за който се откри липса на поданство или съществуване на двойно поданство (защото законът слага същите условия за съществуването само на българско поданство за съдиите, прокурорите и следователите), биха подлежали на анулация въз основа на същия принцип.
Мащабът на правната неустановеност, безпорядък и нездравословните последствия от оповестяването на президентския декрет за отчасти изначално незабележим заради противоконституционност биха били дълготрайни и мъчно измерими. Дори конституционната пълномощия да почете настояването, стабилността на държавните актове не може да бъде подлагана на подозрение при всяко нарушаване на Конституцията, без значение на неговата тежест, значение и последствия. Разумният, уравновесен и нюансиран метод би претендирал конституционната пълномощия да изостави позицията, заета в миналата си процедура по дело № 5/2019 година, и да постанови, че прекратяването на пълномощията при нарушение на условията за заеманата служба има по предписание деяние отсега нататък, т.е. преустановяване на пълномощията, а не невъзникване на пълномощията.
В умозаключение Конституционен съд в действителност може да почете настояването за оповестяване на частична противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 година, само че единствено при изискване че стъпи на неправилната си процедура от предишното и повтори грешката си от 1995 година, пренебрегне последващата си правосъдна процедура във връзка с останалите критерии за избираемост и несъответственост и заложи бомба със закъснител под българския юридически ред.
Бележки под линия:
[i] По-долу всички представени разпореждания са от българската Конституция, в случай че друго не е посочено.
[ii] Малинков, Атанас. Коментар на Закона за българското гражданство 1880-1941 (с предг. от Васил Н. Митаков), 1941, с. 41.
[iii] https://www.bbc.com/news/world–australia-40773930
[iv] Morgan, James. Dual Citizenship and Australian Parliamentary Eligibility: A Time for Reflection Or Referendum? – In: Adelaide Law Review 39.2, 2018, 439–451.
[v] Ibid.
Източник: fakti.bg
КОМЕНТАРИ