Прокуратурата: Бюрото за защита на свидетелите да остане при Иван Гешев
Прокуратурата на Република България (ПРБ) изпрати на народните представители от Комисията по конституционни и правни въпроси в 46-ото Народното събрание (НС) мнение по три законопроекта за изменение и допълнение на Закона за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане (ЗЗЛЗВНП), импортирани в Народното събрание. Заместник основните прокурори Даниела Машева и Пламена Цветанова показаха пред депутатите на изключително съвещание на отрасловата парламентарна комисия в обобщение от мнението, с което Прокуратура на Република България не поддържа препоръчаните законопроекти. Това оповестиха от пресцентъра на Прокуратурата.
Агенция " Фокус " разгласява цялото мнение на Прокуратурата на Република България без редакторска интервенция:
До господин Андрей Михайлов, ръководител на Комисията по конституционни и правни въпроси при 46-то Народно заседание
Представям на Вашето внимание мнението на Прокуратурата на Република България по импортираните в 46-то Народно заседание законопроекти за изменение и допълнение на Закона за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане (ЗЗЛЗВНП) № 46-154-01-7 от 21.07.2021 година, импортиран от Николай Димитров Хаджигенов и група народни представители, № 46-154-01-26 от 05.08.2021 година, импортиран от Христо Любомиров Иванов и група народни представители и № 46-154-01-33 от 18.08.2021 година, импортиран от Андрей Николаев Михайлов и група народни представители.
Внесените законопроекти не могат да бъдат подкрепени по следните съображения.
1. Проект за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП №46-154-01-7 от 21.07.2021 година, импортиран от Николай Димитров Хаджигенов и група народни представители.
Според претекстовете към него организацията на Бюрото по отбрана при основния прокурор (БЗ) и разширението на пълномощията му отвън активността по застраховане на сигурност на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане „ опонира на правилото на разделяне на управляващите и има противоконституционен темперамент “. Друг мотив, който се акцентира в интерес на смяна на закона, е, че с него „ се основава паралелна конструкция на Министерство на вътрешните работи и на Министерство на правосъдието, която принадлежи напълно към орган на правосъдната власт “. Вменените на БЗ типични полицейски функционалности под контрола на основния прокурор съгласно вносителите опонират на чл.126 от Конституцията.
Към законопроекта е приложена и предварителна оценка, съгласно която с него се урежда възобновяване на контрола върху БЗ от министъра на правораздаването, приключва се практиката за взимане на решения еднолично от основния прокурор, разходване на големи средства за персоналната му защита и осъществяване на дейности, дублиращи такива, които по занимание се реализират от органите на Министерство на вътрешните работи и ГДИН. По този метод биха се понижили фрапантно разноските за превоз и защита, биха се освободили редица запаси, които да се употребяват по- рационално.
С оглед на тези претекстове се препоръчаните промени в ЗЗЛЗВНП.
Внесеният законопроект не следва да бъде подсилен, преди всичко, заради липса на нужния най-малко от правни съображения за неговата нужда. Законът за нормативните актове (ЗНА) слага високи стандарти по отношение на претекстовете към законопроектите (чл. 28, алинея 2), а претекстовете на разисквания план не дават отговор на тези стандарти. Те не съдържат безапелационни причини по отношение на аргументите, които да постановат приемането му, включително разбор на досегашната активност на БЗ и съпоставяне с предишни интервали, данни за ниската му успеваемост до сегашния миг, задачите, които се слагат за увеличение на потенциала на БЗ, финансовите му аспекти, предстоящите резултати. Не е ясно по какъв начин с предлаганите промени ще се усъвършенства ефикасността в активността на БЗ, както в организационно отношение, по този начин и с оглед отбраната на застрашените лица в наказателното произвеждане. Вносителите са се задоволили само с механична подмяна на един орган, имащ пълномощия във връзка с БЗ, какъвто е основният прокурор, с различен орган - министъра на правораздаването, като даже не е съобразено събитието, че не може средствата на организационната конструкция, която се реалокира от една държавна власт в друга да не престават да бъдат обезпечавани от бюджета на първата от тези управляващи (в законопроекта не се предлага смяна на член 13, алинея 4 ЗЗЛЗВНП).
Неговата непрецизност може да бъде илюстрирана и с обстоятелството, че съгласно вносителите не се постановат промени в други нормативни актове, макар че разпореждания и в Наказателно-процесуален кодекс (вж. член 123, алинея 2,, т. 1, б „ б “ ), в Закона за правосъдната власт (вж. член 138, т. 5) и други са относими към пълномощията на основния прокурор във връзка с БЗ.
Предварителната оценка на законопроекта също страда от недостиг и не дава отговор на стандарта по член 19, алинея 2 Закон за нормативните актове. В този смисъл липсва проучване на съотношението сред дефинираните цели и предстоящите резултати. Изложението и в тази част е извънредно накратко и учредено само на декларативни заявки за понижаване на разноски, освобождение на запаси и отбрана на данъкоплатците.
Основната обосновка на законопроекта е обвързвана не толкоз с нуждата от законодателна смяна на контролираните публични връзки, касателно ръководството, контрола и функционалностите на БЗ, а с конституционна незаконност на съответните разпореждания на закона, съгласно които тази организационна конструкция е подчинена на основния прокурор, които причини по принцип са относими към компетенциите на Конституционния съд (КС). А както е известно, към сегашния миг пред Конституционен съд е формирано и не е завършено к.д. № 5 от 2021г. по искане на президента на Република България за определяне на противоконституционност на наредбите на член 138, т. 5 от Закона за правосъдната власт (ЗСЗ); член 13, алинея 1 (в частта „ при основния прокурор “), алинея 2 и алинея 4; член 14, алинея 1, алинея 2, алинея 3, т. 2, т. 3 (в частта „ когато това е разпоредено от основния прокурор “) и т. 4; член 14в и член 14д, алинея 3 от Закона за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане.
Законодателните промени, довели до актуалната конструкция на БЗ, са осъществени след разбор и оценка на активността му до 2014г. Подчиняването в организационно отношение на БЗ на основния прокурор е било подбудено от нуждата на реализиране на повече успеваемост при даване на отбрана на застрашени лица по отношение на наказателно произвеждане. Най-често потребността от това поражда в самото начало на производството, което постанова бърза реакция, с цел да се съберат и ревизират доказателствата и да се пресече заплахата от тяхното изгубване или заличаване, в това число опити за непозволено влияние върху очевидци и даже физическа кавга с тях. В някои случаи опциите за отбрана, планувани в член 123 Наказателно-процесуален кодекс, се оказват незадоволителни и тогава намира приложение ЗЗЛЗВНП. В тези случаи е от изключително значително значение навреме да се провежда отбраната на застрашените лица.
Предвидените в член 6 ЗЗЛЗВНП ограничения за отбрана обосновават даването на права и отговорности на чиновниците на БЗ, визирани в член 14д, алинея 1 ЗЗЛЗВНП. Тези пълномощия не дублират и не лимитират сродните пълномощия на органите на Министерство на вътрешните работи, които обгръщат необятен кръг от действия по защита на публичния ред, противопоставяне на престъпността и др,, както и тези на органите на Министерството на правораздаването, които са изчерпателно изброени в член 391 Закон за съдебната власт. В отклоняване от тях, пълномощията на чиновниците на БЗ са лимитирани при използването единствено по отношение на реализиране на функционалностите на БЗ и по този начин следва да се разискват.
Въпросните разпореждания на ЗЗЛЗВНП са в границите на пълномощията на основния прокурор и на прокуратурата, по този начин както те са посочени в член 126 и член 127, т. 1-6 от Конституцията и член 136 и член 138 и сл. Закон за съдебната власт.
Основната функционалност на прокуратурата е да следи за съблюдаване на законността (чл. 127 от Конституцията) и се реализира посредством посочените в нея начини, които обрисуват конституционните граници на нейната активност. От една страна, прокуратурата е детайл от системата на правосъдната власт, а въпреки това за нея са присъщи някои особености. Както се акцентира в Решение № 8 от 2005 година по к. д. № 7 от 2005 година Конституционен съд, прокуратурата е „ релативно независима съставна част на единната магистратура, заради въвеждането на характерни, отнасящи се единствено до нея правила на организация “.
В друго свое решение № 11 от 23.07.2020 година по к.д. № 15/2019 година Конституционен съд акцентира, че „ систематичното пояснение на член 126, алинея 2 по отношение на член 127 от Конституцията постанова извода, че пълномощията на основния прокурор по алинея 2 на член 126 са относими към реализирането на главната задача на прокуратурата посредством способите по член 127 от Конституцията... “.
Като дефинира независими функционалности на основния прокурор, наредбата на член 126, алинея 2 от Конституцията го извежда като едноличен орган за разлика от структурата на съдилищата. В сходство с конституционното възлагане, пълномощията на основния прокурор във връзка с БЗ са подчинени на реализиране на главната функционалност на прокуратурата.
За осъществяване на главната задача на прокуратурата – да следи за съблюдаване на законността Конституционен съд позволява да има рационализиране на структурата на прокуратурата „ посредством създаване на по-целесъобразна и ефикасна организация на прокурорските органи, като да вземем за пример основаването на профилирани подразделения “ ( Решение № 8 от 2005 година по к. д. № 7 от 2005 г.).
Предвид изложеното, изказванието в претекстовете към законопроекта, че с организационната принадлежност на Бюрото по отбрана към основния прокурор се нарушава правилото на разделяне на управляващите и противоконституционно се уголемяват конституционните му пълномощия не може да бъде споделено.
2. Проект за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП № 46-154-01-26 от 05.08.2021г., импортиран от Христо Любомиров Иванов и група народни представители.
Според претекстовете на законопроекта законодателните промени от последните години са трансформирали значително главната същина на ЗЗЛЗВНП - основаване на механизъм за отбрана на очевидци и други участници в наказателно произвеждане, а въпреки това се основали предпоставки за корист с власт и нарушение на правилото на разделяне на управляващите. В тази връзка се прави обзор на измененията в закона от 2014 година до 2020 година, цитират се данни от отчета на Прокуратура на Република България за 2020 година по отношение на работата на БЗ и се прави извод, от една страна за понижаване на интензитета на реализираните действия, а въпреки това - на увеличение на щатното разписание на чиновниците на БЗ.
Според вносителите, функционалностите на БЗ са в областта на изпълнителната власт, което прави съответните разпореждания на настоящия закон противоконституционни. Възложените от закона функционалности на основния прокурор във връзка с БЗ излизали отвън пълномощията му. Вносителите намират и че е налице повтаряне на действия, присъщи на Министерство на вътрешните работи и на Групово дело „ Охрана “ при Министерство на правосъдието.
Поради това народните представители смятат, че предлаганите промени са ориентирани към повишение на потенциала и успеваемостта на БЗ посредством фокусиране върху главните му функционалности за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане, унищожаване на дублиращи функционалности и благоприятни условия за корист с права и оферират контролът върху бюрото да бъде реализиран от министъра на правораздаването. Лансира се и нова конструкция на пълномощията на БЗ, обвързвана само с функционалностите му по отбрана на застрашени лица.
Към законопроекта е приложена и предварителна оценка, съгласно която измененията ще доведат до фокусиране на БЗ само върху главните му функционалности по отбрана на застрашени лица по отношение на наказателно произвеждане, с което би се лимитирала опцията на корист с права, би се повишила обществената отчетност на БЗ.
В сходство с това са препоръчаните промени в ЗЗЛЗВНП, както и в Закона за правосъдната власт.
Така препоръчаният законопроект също страда от някои дефицити на претекстовете, според член 28, алинея 2 Закон за нормативните актове. Така да вземем за пример липсва съпоставяне с предишни интервали, в които БЗ е било под управлението на министъра на правораздаването, а цитираните данни за понижаване на размера на активността на БЗ, изведени от годишния отчет на Прокуратура на Република България за 2020 година, не са прегледани в подтекста на трендовете по съществени индикатори на записаната престъпност за интервала. Освен това, не може да се одобри, че намаляването от 27 лица, на които е била обезпечена сигурността през 2019 година на 20 такива лица през 2020 година е толкоз значително, че да се направи безапелационен извод за трайно понижаване на интензитета на реализираните действия на БЗ.
Предварителната оценка на законопроекта също не е задоволително обоснована по отношение на упования резултат от прекосяване на БЗ към изпълнителната власт, като по отношение на изказванията за ограничение на опцията от корист с власт липсват задоволително причини, както и такива и за повишение на обществената отчетност на БЗ.
И в този законопроект главните съображения на вносителите са основани не на законодателна целенасоченост, а на конституционна незаконност на наредбите на закона, които отреждат на тази организационна конструкция послушание на основния прокурор. Изложените нагоре причини в контраст на това схващане са относими и към него и не е нужно да бъдат повтаряни.
В допълнение, с оглед препоръчаните в законопроекта промени на закона, с които БЗ се трансферира на послушание в изпълнителната власт с причини, че функционалностите му са напълно в областта на тази власт, следва да се изтъкне, че фактически, пълномощията по защита на публичния ред и отбрана на сигурността на жителите от незаконни похищения, в това число осъществяване на насилствени дейности в избрани случаи, са от подготвеност на изпълнителната власт, по-конкретно на Министерство на вътрешните работи. В същото време вносителите изцяло са пренебрегнали събитието, че функционалностите на БЗ са строго лимитирани до действия, характерни само за наказателното произвеждане.
В този смисъл, пълномощията на чиновниците на БЗ не лимитират, нито дублират сродните пълномощия на органите на Министерството на вътрешните работи, които, както се уточни нагоре, обгръщат необятен набор от действия по защита на публичния ред, противопоставяне на престъпността и доста други, както и тези на органите на Министерството на правораздаването, чийто обсег е строго избран в член 391, алинея 1 Закон за съдебната власт. Правомощията на чиновниците на БЗ също са характерни, лимитирани от съответните разпореждания на ЗЗЛЗВНП единствено по отношение на реализиране на задачата на закона, по този начин както е посочена в член 2 „ да подкрепя битката с тежките умишлени закононарушения и с проведената престъпност, като обезпечава специфична отбрана на лицата, чиито показания, пояснения или информация са от значително значение за наказателното произвеждане “.
Не може да бъде споделена и концепцията на вносителите, че в ЗЗЛЗВНП няма задоволително гаранции за надзор против концентриране в едноличен орган, какъвто е основният прокурор, на огромен размер от пълномощия във връзка с БЗ. В ЗЗЛЗВНП е налице съответна наредба в тази тенденция - Съвет по отбрана на застрашените лица (чл. 13, алинея 3), с тъкмо избрани личен състав и пълномощия (вж. член 13а). В тази връзка следва да се уточни, че единствената смяна, която се предлага от вносителите на този законопроект е подмяна на думите „ основен прокурор “ с „ ръководителя на Бюрото по отбрана “ или „ министъра на правораздаването “ в член 13, алинея 1 и 2 и чл.13а, алинея 2, т. 1 от закона.
3. Проект за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП № 46-154-01-33 от 18.08.2021 година, импортиран от Андрей Николаев Михайлов и група народни представители.
Според претекстовете на този законопроект, в последните години посредством поредни промени в Закона за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане, в отклоняване от конституционния принцип за разделяне на управляващите, при основния прокурор са били съсредоточени всички съществени функционалности по управление, надзор и реализиране на активността на Бюрото по отбрана, като по този метод се надвишават откритите в Конституцията пълномощия на прокуратурата и на основния прокурор. Поради това се предлага Бюрото по отбрана на застрашени лица да премине от основния прокурор в Министерството на правораздаването като независим профилиран отдел.
В тази връзка се акцентира, че вътрешната политика и опазването на публичния ред са от изключителната подготвеност на Министерския съвет, а прокуратурата може да упражнява управление върху полицията единствено по отношение на съответно следствие, само че не и във връзка с останалите функционалности на полицията, свързани с защита на публичния ред, защита на лица, попречване и секване на закононарушения.
Съсредоточаването на нормативни, управителни, контролни и оперативни пълномощия на основния прокурор във връзка с чиновниците на Бюрото за отбрана, съгласно вносителите, нарушава правилото за разделяне на управляващите и е спънка за упражняването на цивилен надзор над реализиране на полицейски пълномощия, с които могат да се обиден извънредно значими полезности като човешкия живот, здраве и независимост.
Според предварителната оценка на въздействието на законопроекта с препоръчаната законодателна смяна БЗ следва да премине към Министерство на правосъдието като независим профилиран отдел, да се анулират несвойствените му функционалности, свързани с наложително довеждане на лица до орган на правосъдната власт, както и с охраняването и обезпечаването на дейности по следствието.
Съответни са предложенията за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП, както и в Наказателно-процесуалния кодекс и други закони.
Изложените нагоре констатации за предходния законопроект касателно претекстовете и предварителната оценка на вносителите в огромна степен са относими и към този законопроект. И те, сходно на към този момент прегледаните, са основани на изказвания за противоконституционност на наредбите на ЗЗЛЗВНП.
Не се следят основни разлики и в модела, който се предлага, а точно БЗ да премине под управлението на министъра на правораздаването, само че с по-ограничени пълномощия от негова страна и повече права на Съвета по отбрана.
Поради това не е нужно да се повтарят изложените нагоре причини за аргументите, заради които този модел не може да бъде споделен.
С оглед ударение в претекстовете на законопроекта на изказвания за съществуване на предпоставки в ЗЗЛЗВНП за корист с власт с оглед забележителния размер от пълномощия на основния прокурор върху БЗ, следва да се означи още един път, че съгласно член 13, алинея 3 от закона контролът върху осъществяването на специфичната отбрана се реализира от Съвет за отбрана на застрашените лица, образуван от висши органи, както на изпълнителната, по този начин и на правосъдната власт. Отделно от това, въпросът за прозрачността и отчетността на правосъдната власт и в частност на прокуратурата, е решен на конституционно равнище, като съгласно наредбата на член 84, т. 16, изр. 1 Народното събрание изслушва и приема годишния отчет на основния прокурор, който съдържа систематизирани данни и за активността на БЗ, а съгласно изр. 2 от същата наредба - и други отчети от основния прокурор по приложението на закона, противодействието на престъпността и реализирането на наказателната политика.
Благодаря за предоставената опция да бъде изразено мнение на Прокуратурата по препоръчаните законопроекти.
Пламена Цветанова
Заместник на основния прокурор при ВКП.
Агенция " Фокус " разгласява цялото мнение на Прокуратурата на Република България без редакторска интервенция:
До господин Андрей Михайлов, ръководител на Комисията по конституционни и правни въпроси при 46-то Народно заседание
Представям на Вашето внимание мнението на Прокуратурата на Република България по импортираните в 46-то Народно заседание законопроекти за изменение и допълнение на Закона за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане (ЗЗЛЗВНП) № 46-154-01-7 от 21.07.2021 година, импортиран от Николай Димитров Хаджигенов и група народни представители, № 46-154-01-26 от 05.08.2021 година, импортиран от Христо Любомиров Иванов и група народни представители и № 46-154-01-33 от 18.08.2021 година, импортиран от Андрей Николаев Михайлов и група народни представители.
Внесените законопроекти не могат да бъдат подкрепени по следните съображения.
1. Проект за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП №46-154-01-7 от 21.07.2021 година, импортиран от Николай Димитров Хаджигенов и група народни представители.
Според претекстовете към него организацията на Бюрото по отбрана при основния прокурор (БЗ) и разширението на пълномощията му отвън активността по застраховане на сигурност на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане „ опонира на правилото на разделяне на управляващите и има противоконституционен темперамент “. Друг мотив, който се акцентира в интерес на смяна на закона, е, че с него „ се основава паралелна конструкция на Министерство на вътрешните работи и на Министерство на правосъдието, която принадлежи напълно към орган на правосъдната власт “. Вменените на БЗ типични полицейски функционалности под контрола на основния прокурор съгласно вносителите опонират на чл.126 от Конституцията.
Към законопроекта е приложена и предварителна оценка, съгласно която с него се урежда възобновяване на контрола върху БЗ от министъра на правораздаването, приключва се практиката за взимане на решения еднолично от основния прокурор, разходване на големи средства за персоналната му защита и осъществяване на дейности, дублиращи такива, които по занимание се реализират от органите на Министерство на вътрешните работи и ГДИН. По този метод биха се понижили фрапантно разноските за превоз и защита, биха се освободили редица запаси, които да се употребяват по- рационално.
С оглед на тези претекстове се препоръчаните промени в ЗЗЛЗВНП.
Внесеният законопроект не следва да бъде подсилен, преди всичко, заради липса на нужния най-малко от правни съображения за неговата нужда. Законът за нормативните актове (ЗНА) слага високи стандарти по отношение на претекстовете към законопроектите (чл. 28, алинея 2), а претекстовете на разисквания план не дават отговор на тези стандарти. Те не съдържат безапелационни причини по отношение на аргументите, които да постановат приемането му, включително разбор на досегашната активност на БЗ и съпоставяне с предишни интервали, данни за ниската му успеваемост до сегашния миг, задачите, които се слагат за увеличение на потенциала на БЗ, финансовите му аспекти, предстоящите резултати. Не е ясно по какъв начин с предлаганите промени ще се усъвършенства ефикасността в активността на БЗ, както в организационно отношение, по този начин и с оглед отбраната на застрашените лица в наказателното произвеждане. Вносителите са се задоволили само с механична подмяна на един орган, имащ пълномощия във връзка с БЗ, какъвто е основният прокурор, с различен орган - министъра на правораздаването, като даже не е съобразено събитието, че не може средствата на организационната конструкция, която се реалокира от една държавна власт в друга да не престават да бъдат обезпечавани от бюджета на първата от тези управляващи (в законопроекта не се предлага смяна на член 13, алинея 4 ЗЗЛЗВНП).
Неговата непрецизност може да бъде илюстрирана и с обстоятелството, че съгласно вносителите не се постановат промени в други нормативни актове, макар че разпореждания и в Наказателно-процесуален кодекс (вж. член 123, алинея 2,, т. 1, б „ б “ ), в Закона за правосъдната власт (вж. член 138, т. 5) и други са относими към пълномощията на основния прокурор във връзка с БЗ.
Предварителната оценка на законопроекта също страда от недостиг и не дава отговор на стандарта по член 19, алинея 2 Закон за нормативните актове. В този смисъл липсва проучване на съотношението сред дефинираните цели и предстоящите резултати. Изложението и в тази част е извънредно накратко и учредено само на декларативни заявки за понижаване на разноски, освобождение на запаси и отбрана на данъкоплатците.
Основната обосновка на законопроекта е обвързвана не толкоз с нуждата от законодателна смяна на контролираните публични връзки, касателно ръководството, контрола и функционалностите на БЗ, а с конституционна незаконност на съответните разпореждания на закона, съгласно които тази организационна конструкция е подчинена на основния прокурор, които причини по принцип са относими към компетенциите на Конституционния съд (КС). А както е известно, към сегашния миг пред Конституционен съд е формирано и не е завършено к.д. № 5 от 2021г. по искане на президента на Република България за определяне на противоконституционност на наредбите на член 138, т. 5 от Закона за правосъдната власт (ЗСЗ); член 13, алинея 1 (в частта „ при основния прокурор “), алинея 2 и алинея 4; член 14, алинея 1, алинея 2, алинея 3, т. 2, т. 3 (в частта „ когато това е разпоредено от основния прокурор “) и т. 4; член 14в и член 14д, алинея 3 от Закона за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане.
Законодателните промени, довели до актуалната конструкция на БЗ, са осъществени след разбор и оценка на активността му до 2014г. Подчиняването в организационно отношение на БЗ на основния прокурор е било подбудено от нуждата на реализиране на повече успеваемост при даване на отбрана на застрашени лица по отношение на наказателно произвеждане. Най-често потребността от това поражда в самото начало на производството, което постанова бърза реакция, с цел да се съберат и ревизират доказателствата и да се пресече заплахата от тяхното изгубване или заличаване, в това число опити за непозволено влияние върху очевидци и даже физическа кавга с тях. В някои случаи опциите за отбрана, планувани в член 123 Наказателно-процесуален кодекс, се оказват незадоволителни и тогава намира приложение ЗЗЛЗВНП. В тези случаи е от изключително значително значение навреме да се провежда отбраната на застрашените лица.
Предвидените в член 6 ЗЗЛЗВНП ограничения за отбрана обосновават даването на права и отговорности на чиновниците на БЗ, визирани в член 14д, алинея 1 ЗЗЛЗВНП. Тези пълномощия не дублират и не лимитират сродните пълномощия на органите на Министерство на вътрешните работи, които обгръщат необятен кръг от действия по защита на публичния ред, противопоставяне на престъпността и др,, както и тези на органите на Министерството на правораздаването, които са изчерпателно изброени в член 391 Закон за съдебната власт. В отклоняване от тях, пълномощията на чиновниците на БЗ са лимитирани при използването единствено по отношение на реализиране на функционалностите на БЗ и по този начин следва да се разискват.
Въпросните разпореждания на ЗЗЛЗВНП са в границите на пълномощията на основния прокурор и на прокуратурата, по този начин както те са посочени в член 126 и член 127, т. 1-6 от Конституцията и член 136 и член 138 и сл. Закон за съдебната власт.
Основната функционалност на прокуратурата е да следи за съблюдаване на законността (чл. 127 от Конституцията) и се реализира посредством посочените в нея начини, които обрисуват конституционните граници на нейната активност. От една страна, прокуратурата е детайл от системата на правосъдната власт, а въпреки това за нея са присъщи някои особености. Както се акцентира в Решение № 8 от 2005 година по к. д. № 7 от 2005 година Конституционен съд, прокуратурата е „ релативно независима съставна част на единната магистратура, заради въвеждането на характерни, отнасящи се единствено до нея правила на организация “.
В друго свое решение № 11 от 23.07.2020 година по к.д. № 15/2019 година Конституционен съд акцентира, че „ систематичното пояснение на член 126, алинея 2 по отношение на член 127 от Конституцията постанова извода, че пълномощията на основния прокурор по алинея 2 на член 126 са относими към реализирането на главната задача на прокуратурата посредством способите по член 127 от Конституцията... “.
Като дефинира независими функционалности на основния прокурор, наредбата на член 126, алинея 2 от Конституцията го извежда като едноличен орган за разлика от структурата на съдилищата. В сходство с конституционното възлагане, пълномощията на основния прокурор във връзка с БЗ са подчинени на реализиране на главната функционалност на прокуратурата.
За осъществяване на главната задача на прокуратурата – да следи за съблюдаване на законността Конституционен съд позволява да има рационализиране на структурата на прокуратурата „ посредством създаване на по-целесъобразна и ефикасна организация на прокурорските органи, като да вземем за пример основаването на профилирани подразделения “ ( Решение № 8 от 2005 година по к. д. № 7 от 2005 г.).
Предвид изложеното, изказванието в претекстовете към законопроекта, че с организационната принадлежност на Бюрото по отбрана към основния прокурор се нарушава правилото на разделяне на управляващите и противоконституционно се уголемяват конституционните му пълномощия не може да бъде споделено.
2. Проект за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП № 46-154-01-26 от 05.08.2021г., импортиран от Христо Любомиров Иванов и група народни представители.
Според претекстовете на законопроекта законодателните промени от последните години са трансформирали значително главната същина на ЗЗЛЗВНП - основаване на механизъм за отбрана на очевидци и други участници в наказателно произвеждане, а въпреки това се основали предпоставки за корист с власт и нарушение на правилото на разделяне на управляващите. В тази връзка се прави обзор на измененията в закона от 2014 година до 2020 година, цитират се данни от отчета на Прокуратура на Република България за 2020 година по отношение на работата на БЗ и се прави извод, от една страна за понижаване на интензитета на реализираните действия, а въпреки това - на увеличение на щатното разписание на чиновниците на БЗ.
Според вносителите, функционалностите на БЗ са в областта на изпълнителната власт, което прави съответните разпореждания на настоящия закон противоконституционни. Възложените от закона функционалности на основния прокурор във връзка с БЗ излизали отвън пълномощията му. Вносителите намират и че е налице повтаряне на действия, присъщи на Министерство на вътрешните работи и на Групово дело „ Охрана “ при Министерство на правосъдието.
Поради това народните представители смятат, че предлаганите промени са ориентирани към повишение на потенциала и успеваемостта на БЗ посредством фокусиране върху главните му функционалности за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане, унищожаване на дублиращи функционалности и благоприятни условия за корист с права и оферират контролът върху бюрото да бъде реализиран от министъра на правораздаването. Лансира се и нова конструкция на пълномощията на БЗ, обвързвана само с функционалностите му по отбрана на застрашени лица.
Към законопроекта е приложена и предварителна оценка, съгласно която измененията ще доведат до фокусиране на БЗ само върху главните му функционалности по отбрана на застрашени лица по отношение на наказателно произвеждане, с което би се лимитирала опцията на корист с права, би се повишила обществената отчетност на БЗ.
В сходство с това са препоръчаните промени в ЗЗЛЗВНП, както и в Закона за правосъдната власт.
Така препоръчаният законопроект също страда от някои дефицити на претекстовете, според член 28, алинея 2 Закон за нормативните актове. Така да вземем за пример липсва съпоставяне с предишни интервали, в които БЗ е било под управлението на министъра на правораздаването, а цитираните данни за понижаване на размера на активността на БЗ, изведени от годишния отчет на Прокуратура на Република България за 2020 година, не са прегледани в подтекста на трендовете по съществени индикатори на записаната престъпност за интервала. Освен това, не може да се одобри, че намаляването от 27 лица, на които е била обезпечена сигурността през 2019 година на 20 такива лица през 2020 година е толкоз значително, че да се направи безапелационен извод за трайно понижаване на интензитета на реализираните действия на БЗ.
Предварителната оценка на законопроекта също не е задоволително обоснована по отношение на упования резултат от прекосяване на БЗ към изпълнителната власт, като по отношение на изказванията за ограничение на опцията от корист с власт липсват задоволително причини, както и такива и за повишение на обществената отчетност на БЗ.
И в този законопроект главните съображения на вносителите са основани не на законодателна целенасоченост, а на конституционна незаконност на наредбите на закона, които отреждат на тази организационна конструкция послушание на основния прокурор. Изложените нагоре причини в контраст на това схващане са относими и към него и не е нужно да бъдат повтаряни.
В допълнение, с оглед препоръчаните в законопроекта промени на закона, с които БЗ се трансферира на послушание в изпълнителната власт с причини, че функционалностите му са напълно в областта на тази власт, следва да се изтъкне, че фактически, пълномощията по защита на публичния ред и отбрана на сигурността на жителите от незаконни похищения, в това число осъществяване на насилствени дейности в избрани случаи, са от подготвеност на изпълнителната власт, по-конкретно на Министерство на вътрешните работи. В същото време вносителите изцяло са пренебрегнали събитието, че функционалностите на БЗ са строго лимитирани до действия, характерни само за наказателното произвеждане.
В този смисъл, пълномощията на чиновниците на БЗ не лимитират, нито дублират сродните пълномощия на органите на Министерството на вътрешните работи, които, както се уточни нагоре, обгръщат необятен набор от действия по защита на публичния ред, противопоставяне на престъпността и доста други, както и тези на органите на Министерството на правораздаването, чийто обсег е строго избран в член 391, алинея 1 Закон за съдебната власт. Правомощията на чиновниците на БЗ също са характерни, лимитирани от съответните разпореждания на ЗЗЛЗВНП единствено по отношение на реализиране на задачата на закона, по този начин както е посочена в член 2 „ да подкрепя битката с тежките умишлени закононарушения и с проведената престъпност, като обезпечава специфична отбрана на лицата, чиито показания, пояснения или информация са от значително значение за наказателното произвеждане “.
Не може да бъде споделена и концепцията на вносителите, че в ЗЗЛЗВНП няма задоволително гаранции за надзор против концентриране в едноличен орган, какъвто е основният прокурор, на огромен размер от пълномощия във връзка с БЗ. В ЗЗЛЗВНП е налице съответна наредба в тази тенденция - Съвет по отбрана на застрашените лица (чл. 13, алинея 3), с тъкмо избрани личен състав и пълномощия (вж. член 13а). В тази връзка следва да се уточни, че единствената смяна, която се предлага от вносителите на този законопроект е подмяна на думите „ основен прокурор “ с „ ръководителя на Бюрото по отбрана “ или „ министъра на правораздаването “ в член 13, алинея 1 и 2 и чл.13а, алинея 2, т. 1 от закона.
3. Проект за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП № 46-154-01-33 от 18.08.2021 година, импортиран от Андрей Николаев Михайлов и група народни представители.
Според претекстовете на този законопроект, в последните години посредством поредни промени в Закона за отбрана на лица, застрашени по отношение на наказателно произвеждане, в отклоняване от конституционния принцип за разделяне на управляващите, при основния прокурор са били съсредоточени всички съществени функционалности по управление, надзор и реализиране на активността на Бюрото по отбрана, като по този метод се надвишават откритите в Конституцията пълномощия на прокуратурата и на основния прокурор. Поради това се предлага Бюрото по отбрана на застрашени лица да премине от основния прокурор в Министерството на правораздаването като независим профилиран отдел.
В тази връзка се акцентира, че вътрешната политика и опазването на публичния ред са от изключителната подготвеност на Министерския съвет, а прокуратурата може да упражнява управление върху полицията единствено по отношение на съответно следствие, само че не и във връзка с останалите функционалности на полицията, свързани с защита на публичния ред, защита на лица, попречване и секване на закононарушения.
Съсредоточаването на нормативни, управителни, контролни и оперативни пълномощия на основния прокурор във връзка с чиновниците на Бюрото за отбрана, съгласно вносителите, нарушава правилото за разделяне на управляващите и е спънка за упражняването на цивилен надзор над реализиране на полицейски пълномощия, с които могат да се обиден извънредно значими полезности като човешкия живот, здраве и независимост.
Според предварителната оценка на въздействието на законопроекта с препоръчаната законодателна смяна БЗ следва да премине към Министерство на правосъдието като независим профилиран отдел, да се анулират несвойствените му функционалности, свързани с наложително довеждане на лица до орган на правосъдната власт, както и с охраняването и обезпечаването на дейности по следствието.
Съответни са предложенията за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП, както и в Наказателно-процесуалния кодекс и други закони.
Изложените нагоре констатации за предходния законопроект касателно претекстовете и предварителната оценка на вносителите в огромна степен са относими и към този законопроект. И те, сходно на към този момент прегледаните, са основани на изказвания за противоконституционност на наредбите на ЗЗЛЗВНП.
Не се следят основни разлики и в модела, който се предлага, а точно БЗ да премине под управлението на министъра на правораздаването, само че с по-ограничени пълномощия от негова страна и повече права на Съвета по отбрана.
Поради това не е нужно да се повтарят изложените нагоре причини за аргументите, заради които този модел не може да бъде споделен.
С оглед ударение в претекстовете на законопроекта на изказвания за съществуване на предпоставки в ЗЗЛЗВНП за корист с власт с оглед забележителния размер от пълномощия на основния прокурор върху БЗ, следва да се означи още един път, че съгласно член 13, алинея 3 от закона контролът върху осъществяването на специфичната отбрана се реализира от Съвет за отбрана на застрашените лица, образуван от висши органи, както на изпълнителната, по този начин и на правосъдната власт. Отделно от това, въпросът за прозрачността и отчетността на правосъдната власт и в частност на прокуратурата, е решен на конституционно равнище, като съгласно наредбата на член 84, т. 16, изр. 1 Народното събрание изслушва и приема годишния отчет на основния прокурор, който съдържа систематизирани данни и за активността на БЗ, а съгласно изр. 2 от същата наредба - и други отчети от основния прокурор по приложението на закона, противодействието на престъпността и реализирането на наказателната политика.
Благодаря за предоставената опция да бъде изразено мнение на Прокуратурата по препоръчаните законопроекти.
Пламена Цветанова
Заместник на основния прокурор при ВКП.
Източник: fakti.bg
КОМЕНТАРИ