Строежите по плажовете - конституцията забранява, законът позволява
Конституционният арбитър Красимир Влахов проучва в собствен отчет, че законите за крайбрежната плажна линия, които разрешават градежите по нея, опонират на конституцията.
Според главния закон плажовете са изключителна държавна благосъстоятелност и не могат да бъдат нито отчуждавани, нито застроявани. В същото време по черноморските пясъци стремително се строи и официално всичко е законно - плажовете се застрояват като поземлени парцели съгласно съответния общ организационен проект и въз основа на позволение на градеж и утвърдени капиталови планове.
Конституционно нетърпимото състояние е основано от самата страна и единствено тя е в положение да отстрани последствията, показва Влахов. Народното събрание би трябвало да промени законодателството и да обезпечи съответна отбрана на крайбрежната плажна линия, както изисква конституцията. Министърът на районното развиване и благоустройството и регионалните шефове би трябвало да предявят искове за благосъстоятелност на страната против всички, легитимиращи се като притежатели и построили здания върху крайбрежната плажна линия. Трябва да апелират и общите устройствени проекти, защото жителите са лишени от това право.
" Дневник " препечатва от lex.bg цялостния текст на отчета, изнесен при представянето на алманах с решения на Федералния Конституционен съд на Германия на 27 май в София. Заглавието е на редакцията.
Конституцията и опазването на националното естествено благосъстояние - избрах тази нетипична тематика по няколко аргументи. На първо място, тъй като тя в известна степен стои в периферията на конституционното право, в което проучванията са отдадени преди всичко на връзките в региона на политическата система, организацията и действието на държавните органи, правното състояние на жителите. От друга страна, конституционната уредба на изключителната държавна благосъстоятелност, измежду чиито обекти са точно националните естествени благосъстояния, има освен стопански измерения, а е обвързвана в най-общ смисъл с правата на жителите, доколкото тези обекти са освен с публичноправна значителност, само че и на първо място с всеобща полза, т.е. предопределени са да бъдат източник на изгода за всекиго. Безспорно е, че околната среда е комплекс от фактори и съставни елементи, които имат отражение върху качеството на живот и здравето на хората, т.е. от обуславящо значение са във връзка с съществени човешки права. Неслучайно опазването на околната среда е намерило място в Хартата на главните права на Европейския съюз (чл.37).
Също по този начин е значимо да се уточни, че
някои от националните естествени обекти имат и наднационално значение ,
обусловило включването им в листата на международното културно и естествено завещание на ЮНЕСКО. Както е известно, интернационалната стратегия за международното завещание на Комитета за международното завещание на Организация на обединените нации (ЮНЕСКО), основана с Конвенцията за запазване на международното културно и естествено завещание от 1972 година, има за цел да каталогизира, именува и опазва обекти с извънредно културно или естествено значение за общото завещание на човечеството. Всеки обект от Списъка на международното културно и естествено завещание е благосъстоятелност на страната, на чиято територия е ситуиран, само че се счита, че в полза на интернационалната общественост е да се резервира всеки от тях за бъдещите генерации. Защитата и опазването на тези обекти са грижа на всички страни, участващи в Програмата за международното завещание. В този смисъл може да се каже, че съхраняването на обектите на изключителна държавна благосъстоятелност, представляващи естествени забележителности, е обвързване на българската страна в изгода освен на нейните жители, само че и на човечеството въобще. Още в първите години от своето действие българският Конституционен съд е откроил това наднационално значение на естественото ни завещание – съгласно Решение №2 от 1996 година, в чл.18, ал.1 от Конституцията са посочени обекти, които могат да имат историческо или екологично значение (природните и архитектурните резервати), надалеч надхвърлящо рамките на страната ни.
За да избера обсъжданата тематика,
бях предизвикан и от съответно решение на Конституционния съд на Федерална Република Германия,
на което ще се спра по-нататък.
Според чл.18, ал.1 от Конституцията, подземните благосъстояния, крайбрежната плажна линия, републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, естествените и археологическите резервати, избрани със закон, са изключителна държавна благосъстоятелност. Още с Решение №19 от 1993 година Конституционният съд е разяснил, че заради значимостта, която имат тези обекти, те могат да принадлежат единствено на страната, заради което върху нея тежи конституционното обвързване да не ги отчуждава. Всеобщата изгода от тези обекти е дотам явна, че конституционният законодател е счел за належащо да я обезпечи всекиму. Тази идея е доразвита във към този момент цитираното Решение №2 от 1996 година, в което е посочено, че подземните благосъстояния, за които обичайно се ползва режимът на изключителната държавна благосъстоятелност, са такива благосъстояния (като нефт, въглища, руди и пр.), които са еднократна даденост като притежание на националната общност; при потребление те са невъзстановими. Единственият вероятен притежател на правото на благосъстоятелност на тези благосъстояния може да бъде съгласно възгледите на нашия парламентарен законодател единствено българската страна. Това в съществени линии важи и за горите, водите, парковете с национално значение и крайбрежната плажна линия.
Според Решение №11 от 1997 година на Конституционния съд, изразът " национално значение ", употребен в чл.18, ал.1, се отнася единствено за парковете. Но отвън този подтекст изразът има универсално значение, вътрешно присъщо на всички обекти, упоменати в конституционния текст – подземни благосъстояния, крайбрежна плажна линия и така нататък То би трябвало да бъде несъмнено със съответните закони, като изразът " национално значение " бъде разбиран в смисъл на национална публичноправна значителност и всеобща полза.
Забележка: Разбира се, всеобщата изгода от обектите на изключителната държавна благосъстоятелност никога не би трябвало да се приравнява на опция за безграничен достъп и всеобщо директно служене с тях. Конкретно във връзка с естествените обекти
страната може и е длъжна да обезпечи ограничения за тяхната протекция от човешка интервенция,
защото в противоположен случай те биха могли непоправимо да бъдат повредени от дейностите на индивида – какъвто е казусът с такива уязвими естествени явления като пясъчните дюни или естествените резервати. Затова и Законът за предпазените територии съдържа подробна наредба на човешките действия, които могат да бъдат осъществявани в тези обекти, като да вземем за пример в резерватите придвижването на хора може да се прави единствено по маркирани пътеки (чл.17, ал.1, т.3 от закона). За да удовлетворят условието за " всеобща полза ", е належащо и задоволително националните естествени обекти да бъдат съхранени като такива, във типа, в който ги е основала природата.
В Решение №4 от 2000 година на Конституционния съд са разяснени някои фундаментални кардинални положения по отношение на статута на крайбрежната плажна линия съгласно конституцията. Посочено е, че понятието " бряг " е по-широко от понятието " плаж ", при което главният закон афишира за изключителна държавна благосъстоятелност не цялата крайбрежна линия, а единствено нейната плажна част. За останалата част от крайбрежието не би трябвало да има конституционна възбрана да бъде обект на частна благосъстоятелност. Според претекстовете на решението, конституционният законодател се е съобразил с събитието, че по време на приемането на Конституцията има земи край морето, които са частна благосъстоятелност и се употребяват за икономически и други потребности, а задачата на тази конституционна наредба не е да се национализира цялата земя по крайбрежието. По този метод Конституционният съд в действителност показва, че изключителната държавна благосъстоятелност върху крайбрежната плажна линия е несъвместима със съществуването на икономически и други обекти, накърняващи по неприемлив метод естествената среда. Такива могат да бъдат изграждани единствено върху частта от крайбрежието, която попада отвън плажната линия и не е изключителна благосъстоятелност на страната.
Анализът на практиката на Конституционния съд, отдадена на обектите на изключителната държавна благосъстоятелност и в частност на националните естествени благосъстояния, разрешава да се изведат следните съществени характерности на правния статут на тези обекти:
- възбрана за тяхното отчуждаване от страната в интерес на частноправни субекти.
- обвързване за запазване на тяхната уникалност като естествени явления,
т.е. възбрана за физическо интервениране върху тях по метод, че да не могат да бъдат възобновени в естествения им тип (най-вече чрез застрояване). Това се отнася освен за частноправните субекти, само че и за самата страна като титуляр на изключителните собственически права. Разбира се, режимът на изключителната държавна благосъстоятелност освен не не разрешава, само че даже и допуска и изисква в обектите да се правят действия, ориентирани към тяхното запазване, подсилване и възобновяване. В този смисъл е експлицитната наредба на чл.25 от Закона за предпазените територии, съгласно която такива ограничения във връзка с естествените забележителности се подхващат с позволение на Министерството на околната среда и водите.
Тези две характерности на изключителната държавна благосъстоятелност се намират в избрана логическа връзка и причинност – конституционният законодател е упълномощил на страната, олицетворяваща публичния интерес, опазването и съхраняването на посочените в конституцията естествени обекти и точно затова единствено страната и никой различен не може да ги има. Така възприетият метод на конституционния законодател е проявяване на презумпцията nobile officium, съгласно която страната по формулировка е честна и виновна. Този принцип би следвало да я задължава както да се въздържа от дейности (правни и фактически), накърняващи уникалността и естественото положение на поверените ѝ естествени обекти, по този начин и да не разрешава други лица – както общините, по този начин и частноправни субекти, да подхващат такива дейности. Заедно с това страната има и задължението, директно произлизащо от редакцията на наредбата на чл.18, ал.1,
да уреди статута на обектите на изключителната държавна благосъстоятелност със закон, който да обезпечи съответната им отбрана.
Това е очебийно категорично в Решение №11 от 1997 година, в което е признато следното: Публичноправната значителност може да бъде избрана по разнообразни способи и критерии, да вземем за пример според от икономическата стойност и характерност на ресурса, неговата уникалност и прочие Всички тези критерии е невероятно да бъдат разказани в конституционния текст. Ето за какво той планува това да стане със съответни закони. Със закон следва да се дефинира режимът освен на водите и горите, само че и на подземните благосъстояния, крайбрежната плажна линия и републиканските пътища, тъй като всички тези обекти (богатства, ресурси) са ситуирани един до друг – те са равностойни от правна позиция.
Забележка: Изказвам запаси към възприетата в решението структура, съгласно която за всички посочени в чл.18, ал.1 от конституцията обекти е належащо със закон да бъдат избрани критериите за публичноправна значителност и всеобща полза, въз основа на които да се обуслови изключителната държавна благосъстоятелност върху тях. Това съгласно мен не е правилно за подземните благосъстояния и крайбрежната плажна линия, които изрично и абсолютно са избрани от конституционния законодател като изключителна държавна благосъстоятелност, доколкото тяхното национално значение е подразбиращо се, а в същото време самите обекти са избрани по метод, който не изисква спомагателна конкретизация със закон.
Да се даде на елементарния законодател опцията посредством въвеждане на спомагателни критерии да дефинира кои подземни благосъстояния или коя част от крайбрежната плажна линия попадат в приложното поле на чл.18, ал.1 от главния закон,
всъщност би означавало да се обезсмисли конституционната заръка,
съгласно която единственият вероятен титуляр на правото на благосъстоятелност върху тези обекти може да е единствено българската страна, и за елементи от тях да се планува опция за придобиване от други лица по съображения, които стоят вън от Конституцията и които в същото време се дефинират от елементарния законодател с елементарното парламентарно болшинство, с което се одобряват, променят, допълват и анулират закони. По тези съображения считам, че изразът " избрани със закон " се отнася не за всички, а единствено за тези обекти на изключителна държавна благосъстоятелност, които не могат да се индивидуализират единствено въз основа на конституционния текст – водите, горите и парковете с национално значение, естествените и археологическите резервати, само че не и за останалите, които са изключителна държавна благосъстоятелност по силата на непосредственото деяние на самата конституция.
Дори и граматическата логичност не разрешава да се одобри, че " национално значение " се отнася единствено до парковете (а не и до горите и водите, които систематично са сложени в същия режим), само че пък изразът " избрани със закон " е съответстващ за всички обекти на изключителна държавна благосъстоятелност. Самото потребление на словосъчетанието " както и ", с което в текста на чл.18, ал.1 от конституцията се разделя описът на обектите на изключителната държавна благосъстоятелност, сочи на концепцията на конституционния законодател подземните благосъстояния, крайбрежната плажна линия и републиканските пътища да имат характерен статут, произлизащ непосредствено от самата конституция, до момента в който за останалите обекти, които не могат да бъдат избрани единствено въз основа на конституционния текст, е належащо критериите да бъдат изведени със закон.
Конкретно във връзка с крайбрежната плажна линия положението на законодателството, което ще бъде разисквано по-нататък, красноречиво илюстрира проблемите, които пораждат при разбиране на тълкуването, сложено в основата на Решение №11 от 1997 година В специфичния Закон на устройството на черноморското крайбрежие законодателят фактически дефинира понятието " крайбрежна плажна линия " ( " обособена територия, формирана от обособени морски плажове, представляваща част от морския бряг към прилежащата му акватория " съгласно чл.6, ал.1),
обявявайки в член 6, алинея 3 морските плажове за изключителна държавна благосъстоятелност
(включително образуваните вследствие на човешка активност, с което съгласно мен се уголемява приложното поле на чл.18, ал.1 от конституцията, включващо единствено естествените плажове като естествени феномени). Същевременно обаче законовата уредба, която ще бъде прегледана в детайли в идната част от ревюто, не подсигурява в нужната степен запазването на този произлизащ от конституцията статут и позволява неговото нарушение в частен интерес посредством смяна на предназначението и застрояване на територии, принадлежащи към крайбрежната плажна линия. В умозаключение, склонен съм, че статутът на обектите на изключителна държавна благосъстоятелност следва да бъде организиран със закон – само че подобен, който детайлизира конституционната уредба и обезпечава отбраната на съответните обекти, а не закон, който подменя волята на конституционния законодател по отношение на техния статут.
Необходимо е да се има поради, че уредбата на изключителната държавна благосъстоятелност във връзка с естествените обекти следва да се пояснява и ползва по отношение на други конституционни разпореждания. Така съгласно чл.15 от Конституцията, Република България обезпечава опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и рационалното потребление на естествените благосъстояния и ресурсите на страната. Същевременно член 55 подсигурява на жителите здравословна и удобна околна среда, като планува и обвързване за тях да я опазват. Както е посочено в Решение №12 от 2013 година, с което са оповестени за противоконституционни някои разпореждания от Закона за устройството на черноморското крайбрежие, страната има конституционното обвързване и отговорност да обезпечава такова законодателство, което да подсигурява реализирането на правата по чл.15 и член 55, а грижата за околната среда (която грижа включва и закрилата на националните естествени обекти) е наложителна за всички равнища на правна регулация. Противното не подхожда на разбирането за правовия темперамент на страната.
Според член 52, ал.3 от конституцията, страната има задължението да закриля здравето на жителите. Конституционният съд е имал случай да се произнесе, че това обгръща и основаването и запазването на изискванията на живот, които природата е основала, като изключенията би трябвало да са свързани с жизненоважни потребности (Решение №10 от 1995 г.). В подтекста на обсъждания проблем това значи, че обектите на националното естествено благосъстояние могат по изключение да търпят според закона единствено такова влияние, което е целесъобразно с оглед отбраната на друга конституционна полезност, каквато е да вземем за пример националната сигурност.
Това е най-общо конституционната рамка на статута на националните естествени обекти. Какво е обаче на процедура ситуацията – правно и фактическо, по отношение на охраняването на предпазените от Конституцията национални обекти?
Публично прочут факт е застрояването на част от крайбрежната плажна линия посредством създаване на хотелски комплекси на самия морски бряг.
Това нарушаване ли е на конституцията? Конституционосъобразно ли е допускането (изрично или мълчаливо) на такова застрояване в закон?
Ще се задоволя да изложа в тази връзка по-конкретно проблемите и въпросите, които пораждат по отношение на опазването на крайбрежната плажна линия, която по силата на главния закон е изключителна държавна благосъстоятелност (разбира се, имат се поради естествените плажове, а не основаните вследствие на човешка активност в крайбрежни терени, които нямат този статут съгласно разграничението, извършено в Решение №4 от 2000 г.). Факт е, че без значение от условието на чл.18, ал.1 от конституцията, нейният статут да бъде организиран със закон, подобен е в действие едвам от 1 януари 2008 година – Законът за устройството на черноморското крайбрежие (ЗУЧК). Наистина, този закон в чл.10, алинея 2 планува (но както ще стане ясно – единствено по принцип) възбрана за застрояване на земите в зона " А ", включваща крайбрежната плажна линия и територията с ширина 100 метра по хоризонтала от границите на морския бряг или на морските плажове.
Същевременно обаче §5, ал.1 от Преходните и заключителни разпореждания на закона показва, че тази възбрана не се ползва за законно построените и позволени обекти, както и за одобрение на капиталови планове по настоящи подробни устройствени проекти. Иначе казано, без значение от ясната и ненуждаеща се от опосредяване със закон наредба на чл.18, ал.1 от главния закон, съгласно която крайбрежната плажна линия следва да е физически ненарушим обект на изключителна държавна благосъстоятелност, законодателят, видимо защитавайки статута ѝ, легализира едно конституционно нетърпимо правно състояние, при което в интервала
до 2008 година терени, принадлежащи към плажната линия, са били отчуждавани в частна изгода посредством размени,
реставрация по реда на ЗСПЗЗ, продажба и прочие, застроявани или планувани за застрояване посредством включването им в рамките на територии за застрояване съгласно общите устройствени проекти на общините, въз основа на които подробните устройствени проекти конкретизират застрояването.
Същевременно Законът за предпазените територии (ЗЗТ) третира като предпазени естествени обекти не плажовете въобще, а единствено пясъчните дюни (чл.23, ал.1). По този метод безмълвно от изключителната отбрана по този закон, който в чл.24 не разрешава в естествените забележителности да се правят действия, които могат да нарушат тяхното естествено положение или да понижат естетическата им стойност (точно в духа на чл.18, ал.1 от Конституцията), се изключва останалата част от крайбрежната плажна линия, която не може да бъде квалифицирана като дюнни формирания. Според легалната формулировка на §1, т.4 от Допълнителните разпореждания ЗУЧК, дюните са характерни формирания, образувани от насипване на пясъци в следствие от взаимоотношението на море, суша и вятър. В продължение на същия метод, с §24 от Допълнителните разпореждания на Закона за изменение и допълнение на ЗУЧК (обн. Дъждовни води, бр.27 от 2013 г.) е планувано прекъсването на използването на подробните устройствени проекти, предвиждащи застрояване в поземлени парцели в рамките на зона " А " (включваща цялата крайбрежна плажна ивица), в които попадат пясъчни дюни, като се изключи случаите по чл.17а от закона.
Също по този начин съгласно §25, ал.3 от цитирания ЗИД на ЗУЧК, не се съгласуват и утвърждават капиталови планове и не се издават позволения за градеж за строителство в поземлени парцели в рамките на зона " А, в които попадат пясъчни дюни, с изключение на в случаите по член 17а – т.е. още веднъж възбраната за строителство се отнася не до крайбрежната плажна линия, а единствено за частта, заета от дюни. Самият чл.17а от закона не разрешава строителството, смяната на предназначението и учредяването на лимитирани вещни права върху дюни, попадащи в рамките на зона " А, с изключение на в случаите, когато с влезнал в действие обстоен организационен проект е планувано създаване на обекти с национално значение или свързани с защитата и сигурността на страната – затова, няма такава възбрана за останалата част от крайбрежната плажна линия. За нея се отнася общата наредба на чл.17, ал.1, която
разрешава смяната на предназначението на тези зони и предвиждането им за застрояване,
когато това е планувано с влезнал в действие общ организационен проект на съответната община. Този проект се утвърждава от общинския съвет по отчет на кмета на общината (чл.127, ал.6 ЗУТ), като за общините по Закона за устройството на Черноморското крайбрежие позволение за разработване на план за общ организационен проект се дава със заповед на министъра на районното развиване и благоустройството (чл.124, ал.2 ЗУТ). Като резултат, законът е дал подготвеност на органите на локалното самоуправление и орган на изпълнителната власт да трансформират предназначението и да позволяват застрояването на обект, избран от Конституцията като изключителна държавна благосъстоятелност, която е неотчуждима и следва да бъде съхранена като естествен феномен.
Както към този момент беше посочено, законът на процедура е лимитирал приложението на конституционната уредба на плажната линия като изключителна държавна благосъстоятелност до пясъчните дюни. Същевременно самият закон категорично показва, че дюните са единствено част от крайбрежната плажна линия. Според чл.6, ал.1 ЗУЧК, крайбрежната плажна линия е обособена територия, формирана от обособени морски плажове, представляваща част от морския бряг към прилежащата му акватория; съгласно ал.2 морският плаж е територия, представляваща обособена част от крайбрежната плажна линия, покрита с пясък, трошляк и други седиментни или скални формирания вследствие на естествени или изкуствено провокирани вследствие на човешка активност процеси на взаимоотношение на морето със сушата, а към територията на морския плаж се включват и пясъчните дюни, ситуирани директно зад плажната линия или попадащи върху морския плаж.
От друга страна, даже и във връзка с дюните законовата отбрана не е цялостна, доколкото чл.17а ЗУЧК
разрешава строителството, смяната на предназначението и учредяването на лимитирани вещни права върху дюни,
попадащи в рамките на зона " А, когато с влезнал в действие обстоен организационен проект е планувано създаване на обекти с национално значение. Неясното наличие на това разбиране разрешава лесна корист с тази опция, включително в частен интерес. Очевидно е, че " обекти с национално значение " не са такива, свързани с националната сигурност и защитата на страната, които от конституционноправна позиция могат да оправдаят накърняването на естествения феномен, защото по смисъла на чл.17а, ал.1, т.3 от закона построяването на такива обекти е планувано като настрана и независимо съображение за застрояването на дюни.
С Решение №12 от 2013 година Конституционният съд разгласи за противоконституционни наредбите на чл.17, ал.1, т.6 и чл.17а, ал.1, т.2 от Закона за устройство на черноморското крайбрежие (допускащи смяна на предназначението и застрояването на поземлени парцели в зона " А " и на дюни на избрани основания), произнасяйки се в предметния обсег на настояването. В останалата си част законовата уредба, която позволява въобще застрояването на териториите в крайбрежната плажна линия, не е атакувана и затова тази опция продължава да съществува.
Така основаната обща законова рамка на статута на крайбрежната плажна линия явно е в спор с главния закон. Според конституцията, крайбрежната плажна линия е изключителна държавна благосъстоятелност и като такава не може както да бъде отчуждавана, по този начин и застроявана. Логиката на закона обаче е тъкмо противоположната – откакто той позволява на плажовете да се строи, то единствено тази част от тях, която е останала незастроена, е обект на изключителна държавна благосъстоятелност (докато не бъде застроена по силата на общ организационен проект на общината). Разбира се, плажовете се застрояват не като такива, а като поземлени парцели съгласно съответния общ организационен проект, което прави нарушаванията сложни за разбиране другояче, с изключение на на място. Строителството се прави официално законосъобразно – въз основа на позволение на градеж и утвърдени капиталови планове, направени в сходство с общия и подробния организационен проект. Въпросът обаче е:
за какво въобще законът позволява това застрояване в нарушаване на конституцията?
Конституционно нетърпимото (според мен) правно и фактическо състояние във връзка с крайбрежната плажна линия в последна сметка е основано от самата страна, която е задължена от Конституцията за тъкмо противоположното. При това самата страна и единствено тя, посредством органите на законодателната и изпълнителната власт, е в положение да отстрани последствията на основаната от нея противоправност. Законодателната власт – посредством съответна на конституцията смяна в законодателството, осигуряваща съответна отбрана на крайбрежната плажна линия като физически ненарушим обект на изключителни собственически права. Изпълнителната власт в лицето на министъра на районното развиване и благоустройството и регионалните шефове – посредством предявяване на искове за благосъстоятелност на страната против всички, легитимиращи се като притежатели и построили здания върху крайбрежната плажна линия, както и посредством обжалване на общите устройствени проекти (според чл.127, ал.6 Закон за устройство на територията това е извънредно пълномощие на регионалния шеф, като жителите безпричинно са лишени от право на тъжба, което не разрешава ефикасна отбрана на публичния интерес).
Ако концепцията, че страната е в положение по правосъден път да отбрани правото си на изключителна държавна благосъстоятелност върху крайбрежната плажна линия, наподобява екзотична, то практиката на съдилищата (когато са сезирани с искове или тъжби за отбрана статута на такива обекти) демонстрира, че такава отбрана се дава сполучливо таман въз основа на преценка за директната употреба на чл.18, ал.1 от конституцията. Именно на това съображение с Решение №2514 от 19 май 1999 година по адм.дело № 191/99 година на Върховен административен съд е оставена в действие заповед на регионалния шеф на Варна, с която е анулиран акт за частна общинска благосъстоятелност за територия, част от крайбрежната плажна линия. По подобен метод с Решение №851 от 14 февруари 2001 година по адм.дело №5763/2000 година на Върховния административен съд е оставена в действие заповед на регионалния шеф за анулация на акт за частна общинска благосъстоятелност на
терен на крайбрежната алея на Балчик, върху който е построено заведение.
Разбирането за директната употреба на наредбата на чл.18, ал.1 от Конституцията във връзка с крайбрежната плажна линия като обект на изключителна благосъстоятелност на страната е обективирано и в Решение №1865 от 21 март 2001 година по адм.дело №5764/2000 година на Върховен административен съд и Решение №1333 от 15 февруари 2002 година по адм.дело №6787/2001 година на Върховен административен съд, съгласно които този статут на крайбрежната плажна линия не е свързан от съществуването на закон, доколкото конституционната наредба е задоволително ясна и избрана по наличие. Това схващане е закрепено и в практиката на Върховен касационен съд – Решение №396 от 14 март 2005 година по гр.д.№2762/2003 година и Решение №57 от 6 юли 2016 година по гр.д.№5932/2015 година С последното решение страната е приета за притежател на недвижими парцели, представляващи част от крайбрежната плажна линия в Шабла (макар и освен дюни), заради което са изключителна държавна благосъстоятелност и осъщественото от страната предписание с тях под формата на подмяна е недействително, заради което страната е останала притежател.
В умозаключение , методът на законодателя при разработване на законодателството, ориентирано към запазване на националното естествено благосъстояние, е не просто посредствен, само че в редица връзки ориентиран към тъкмо противоположния резултат, доколкото настоящото законодателство разрешава и затова предизвиква неприемливото от позиция на главния закон застрояване на морските плажове в частен интерес. В тази връзка е належащо да се напомни, че съгласно константната процедура на Конституционния съд свободната стопанска самодейност, на която се основава стопанската система на Република България съгласно чл.19, ал.1 от конституцията и с която обичайно се оправдават частните ползи във връзка с морското крайбрежие, не е от категорията безспорни права, не може да е съображение за накърняване на общи полезности, приети от конституцията и е възможно да се лимитира за отбрана на публичния интерес (Решение №6 от 1997 година, Решение №18 от 1997 година, Решение №10 от 1999 г.).
Независимо от това, че законовата уредба на статута на крайбрежната плажна линия не е съобразена с конституцията, то доколкото съответстващата конституционна уредба по отношение на нейната правна и физическа ненакърнимост е задоволително ясна и поначало не се нуждае от опосредяване със закон,
правораздавателните органи разполагат с опцията, прилагайки директно конституцията, да защитят изключителните права на благосъстоятелност на страната.
Въпросът е, че за задачата те би трябвало да бъдат сезирани от самата страна в лицето на способените органи. Което е въпрос, както към този момент беше посочено, на дълг и отговорност към жителите, с цел да се подсигурява правото им да се употребяват общо от естествените благосъстояния като гаранция за здравословна и удобна околна среда. За задачата е належащо да е налице държавническото схващане, че няма частен интерес, който да е в положение да се реши като по-голям по отношение на общия, обвързван с нуждата да се обезпечи съхраняването и възпроизвеждането на околната среда като обуславящо правото на живот, на здраве и удобна околна среда, които конституцията признава и подсигурява.
Както е показал Конституционният съд на Федерална Република Германия в решение на Първи сенат от 15 януари 1969 година по к.д.№ 3/66 година (относно въпроса при какви предпоставки законодателят може да забрани застрояването на дига), откакто дигата служи за отбрана на общността от рискове, свързани с водата, публичният интерес следва да се употребява с приоритет пред самостоятелния. По тези съображения съдът е приел, че възбраната за строителство върху тези обекти, предопределени за отбрана на общото богатство, не е противоконституционна.
Струва ми се, че аналогията с обсъждания проблем е изцяло уместна. А
Според главния закон плажовете са изключителна държавна благосъстоятелност и не могат да бъдат нито отчуждавани, нито застроявани. В същото време по черноморските пясъци стремително се строи и официално всичко е законно - плажовете се застрояват като поземлени парцели съгласно съответния общ организационен проект и въз основа на позволение на градеж и утвърдени капиталови планове.
Конституционно нетърпимото състояние е основано от самата страна и единствено тя е в положение да отстрани последствията, показва Влахов. Народното събрание би трябвало да промени законодателството и да обезпечи съответна отбрана на крайбрежната плажна линия, както изисква конституцията. Министърът на районното развиване и благоустройството и регионалните шефове би трябвало да предявят искове за благосъстоятелност на страната против всички, легитимиращи се като притежатели и построили здания върху крайбрежната плажна линия. Трябва да апелират и общите устройствени проекти, защото жителите са лишени от това право.
" Дневник " препечатва от lex.bg цялостния текст на отчета, изнесен при представянето на алманах с решения на Федералния Конституционен съд на Германия на 27 май в София. Заглавието е на редакцията.
Конституцията и опазването на националното естествено благосъстояние - избрах тази нетипична тематика по няколко аргументи. На първо място, тъй като тя в известна степен стои в периферията на конституционното право, в което проучванията са отдадени преди всичко на връзките в региона на политическата система, организацията и действието на държавните органи, правното състояние на жителите. От друга страна, конституционната уредба на изключителната държавна благосъстоятелност, измежду чиито обекти са точно националните естествени благосъстояния, има освен стопански измерения, а е обвързвана в най-общ смисъл с правата на жителите, доколкото тези обекти са освен с публичноправна значителност, само че и на първо място с всеобща полза, т.е. предопределени са да бъдат източник на изгода за всекиго. Безспорно е, че околната среда е комплекс от фактори и съставни елементи, които имат отражение върху качеството на живот и здравето на хората, т.е. от обуславящо значение са във връзка с съществени човешки права. Неслучайно опазването на околната среда е намерило място в Хартата на главните права на Европейския съюз (чл.37).
Също по този начин е значимо да се уточни, че
някои от националните естествени обекти имат и наднационално значение ,
обусловило включването им в листата на международното културно и естествено завещание на ЮНЕСКО. Както е известно, интернационалната стратегия за международното завещание на Комитета за международното завещание на Организация на обединените нации (ЮНЕСКО), основана с Конвенцията за запазване на международното културно и естествено завещание от 1972 година, има за цел да каталогизира, именува и опазва обекти с извънредно културно или естествено значение за общото завещание на човечеството. Всеки обект от Списъка на международното културно и естествено завещание е благосъстоятелност на страната, на чиято територия е ситуиран, само че се счита, че в полза на интернационалната общественост е да се резервира всеки от тях за бъдещите генерации. Защитата и опазването на тези обекти са грижа на всички страни, участващи в Програмата за международното завещание. В този смисъл може да се каже, че съхраняването на обектите на изключителна държавна благосъстоятелност, представляващи естествени забележителности, е обвързване на българската страна в изгода освен на нейните жители, само че и на човечеството въобще. Още в първите години от своето действие българският Конституционен съд е откроил това наднационално значение на естественото ни завещание – съгласно Решение №2 от 1996 година, в чл.18, ал.1 от Конституцията са посочени обекти, които могат да имат историческо или екологично значение (природните и архитектурните резервати), надалеч надхвърлящо рамките на страната ни.
За да избера обсъжданата тематика,
бях предизвикан и от съответно решение на Конституционния съд на Федерална Република Германия,
на което ще се спра по-нататък.
Според чл.18, ал.1 от Конституцията, подземните благосъстояния, крайбрежната плажна линия, републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, естествените и археологическите резервати, избрани със закон, са изключителна държавна благосъстоятелност. Още с Решение №19 от 1993 година Конституционният съд е разяснил, че заради значимостта, която имат тези обекти, те могат да принадлежат единствено на страната, заради което върху нея тежи конституционното обвързване да не ги отчуждава. Всеобщата изгода от тези обекти е дотам явна, че конституционният законодател е счел за належащо да я обезпечи всекиму. Тази идея е доразвита във към този момент цитираното Решение №2 от 1996 година, в което е посочено, че подземните благосъстояния, за които обичайно се ползва режимът на изключителната държавна благосъстоятелност, са такива благосъстояния (като нефт, въглища, руди и пр.), които са еднократна даденост като притежание на националната общност; при потребление те са невъзстановими. Единственият вероятен притежател на правото на благосъстоятелност на тези благосъстояния може да бъде съгласно възгледите на нашия парламентарен законодател единствено българската страна. Това в съществени линии важи и за горите, водите, парковете с национално значение и крайбрежната плажна линия.
Според Решение №11 от 1997 година на Конституционния съд, изразът " национално значение ", употребен в чл.18, ал.1, се отнася единствено за парковете. Но отвън този подтекст изразът има универсално значение, вътрешно присъщо на всички обекти, упоменати в конституционния текст – подземни благосъстояния, крайбрежна плажна линия и така нататък То би трябвало да бъде несъмнено със съответните закони, като изразът " национално значение " бъде разбиран в смисъл на национална публичноправна значителност и всеобща полза.
Забележка: Разбира се, всеобщата изгода от обектите на изключителната държавна благосъстоятелност никога не би трябвало да се приравнява на опция за безграничен достъп и всеобщо директно служене с тях. Конкретно във връзка с естествените обекти
страната може и е длъжна да обезпечи ограничения за тяхната протекция от човешка интервенция,
защото в противоположен случай те биха могли непоправимо да бъдат повредени от дейностите на индивида – какъвто е казусът с такива уязвими естествени явления като пясъчните дюни или естествените резервати. Затова и Законът за предпазените територии съдържа подробна наредба на човешките действия, които могат да бъдат осъществявани в тези обекти, като да вземем за пример в резерватите придвижването на хора може да се прави единствено по маркирани пътеки (чл.17, ал.1, т.3 от закона). За да удовлетворят условието за " всеобща полза ", е належащо и задоволително националните естествени обекти да бъдат съхранени като такива, във типа, в който ги е основала природата.
В Решение №4 от 2000 година на Конституционния съд са разяснени някои фундаментални кардинални положения по отношение на статута на крайбрежната плажна линия съгласно конституцията. Посочено е, че понятието " бряг " е по-широко от понятието " плаж ", при което главният закон афишира за изключителна държавна благосъстоятелност не цялата крайбрежна линия, а единствено нейната плажна част. За останалата част от крайбрежието не би трябвало да има конституционна възбрана да бъде обект на частна благосъстоятелност. Според претекстовете на решението, конституционният законодател се е съобразил с събитието, че по време на приемането на Конституцията има земи край морето, които са частна благосъстоятелност и се употребяват за икономически и други потребности, а задачата на тази конституционна наредба не е да се национализира цялата земя по крайбрежието. По този метод Конституционният съд в действителност показва, че изключителната държавна благосъстоятелност върху крайбрежната плажна линия е несъвместима със съществуването на икономически и други обекти, накърняващи по неприемлив метод естествената среда. Такива могат да бъдат изграждани единствено върху частта от крайбрежието, която попада отвън плажната линия и не е изключителна благосъстоятелност на страната.
Анализът на практиката на Конституционния съд, отдадена на обектите на изключителната държавна благосъстоятелност и в частност на националните естествени благосъстояния, разрешава да се изведат следните съществени характерности на правния статут на тези обекти:
- възбрана за тяхното отчуждаване от страната в интерес на частноправни субекти.
- обвързване за запазване на тяхната уникалност като естествени явления,
т.е. възбрана за физическо интервениране върху тях по метод, че да не могат да бъдат възобновени в естествения им тип (най-вече чрез застрояване). Това се отнася освен за частноправните субекти, само че и за самата страна като титуляр на изключителните собственически права. Разбира се, режимът на изключителната държавна благосъстоятелност освен не не разрешава, само че даже и допуска и изисква в обектите да се правят действия, ориентирани към тяхното запазване, подсилване и възобновяване. В този смисъл е експлицитната наредба на чл.25 от Закона за предпазените територии, съгласно която такива ограничения във връзка с естествените забележителности се подхващат с позволение на Министерството на околната среда и водите.
Тези две характерности на изключителната държавна благосъстоятелност се намират в избрана логическа връзка и причинност – конституционният законодател е упълномощил на страната, олицетворяваща публичния интерес, опазването и съхраняването на посочените в конституцията естествени обекти и точно затова единствено страната и никой различен не може да ги има. Така възприетият метод на конституционния законодател е проявяване на презумпцията nobile officium, съгласно която страната по формулировка е честна и виновна. Този принцип би следвало да я задължава както да се въздържа от дейности (правни и фактически), накърняващи уникалността и естественото положение на поверените ѝ естествени обекти, по този начин и да не разрешава други лица – както общините, по този начин и частноправни субекти, да подхващат такива дейности. Заедно с това страната има и задължението, директно произлизащо от редакцията на наредбата на чл.18, ал.1,
да уреди статута на обектите на изключителната държавна благосъстоятелност със закон, който да обезпечи съответната им отбрана.
Това е очебийно категорично в Решение №11 от 1997 година, в което е признато следното: Публичноправната значителност може да бъде избрана по разнообразни способи и критерии, да вземем за пример според от икономическата стойност и характерност на ресурса, неговата уникалност и прочие Всички тези критерии е невероятно да бъдат разказани в конституционния текст. Ето за какво той планува това да стане със съответни закони. Със закон следва да се дефинира режимът освен на водите и горите, само че и на подземните благосъстояния, крайбрежната плажна линия и републиканските пътища, тъй като всички тези обекти (богатства, ресурси) са ситуирани един до друг – те са равностойни от правна позиция.
Забележка: Изказвам запаси към възприетата в решението структура, съгласно която за всички посочени в чл.18, ал.1 от конституцията обекти е належащо със закон да бъдат избрани критериите за публичноправна значителност и всеобща полза, въз основа на които да се обуслови изключителната държавна благосъстоятелност върху тях. Това съгласно мен не е правилно за подземните благосъстояния и крайбрежната плажна линия, които изрично и абсолютно са избрани от конституционния законодател като изключителна държавна благосъстоятелност, доколкото тяхното национално значение е подразбиращо се, а в същото време самите обекти са избрани по метод, който не изисква спомагателна конкретизация със закон.
Да се даде на елементарния законодател опцията посредством въвеждане на спомагателни критерии да дефинира кои подземни благосъстояния или коя част от крайбрежната плажна линия попадат в приложното поле на чл.18, ал.1 от главния закон,
всъщност би означавало да се обезсмисли конституционната заръка,
съгласно която единственият вероятен титуляр на правото на благосъстоятелност върху тези обекти може да е единствено българската страна, и за елементи от тях да се планува опция за придобиване от други лица по съображения, които стоят вън от Конституцията и които в същото време се дефинират от елементарния законодател с елементарното парламентарно болшинство, с което се одобряват, променят, допълват и анулират закони. По тези съображения считам, че изразът " избрани със закон " се отнася не за всички, а единствено за тези обекти на изключителна държавна благосъстоятелност, които не могат да се индивидуализират единствено въз основа на конституционния текст – водите, горите и парковете с национално значение, естествените и археологическите резервати, само че не и за останалите, които са изключителна държавна благосъстоятелност по силата на непосредственото деяние на самата конституция.
Дори и граматическата логичност не разрешава да се одобри, че " национално значение " се отнася единствено до парковете (а не и до горите и водите, които систематично са сложени в същия режим), само че пък изразът " избрани със закон " е съответстващ за всички обекти на изключителна държавна благосъстоятелност. Самото потребление на словосъчетанието " както и ", с което в текста на чл.18, ал.1 от конституцията се разделя описът на обектите на изключителната държавна благосъстоятелност, сочи на концепцията на конституционния законодател подземните благосъстояния, крайбрежната плажна линия и републиканските пътища да имат характерен статут, произлизащ непосредствено от самата конституция, до момента в който за останалите обекти, които не могат да бъдат избрани единствено въз основа на конституционния текст, е належащо критериите да бъдат изведени със закон.
Конкретно във връзка с крайбрежната плажна линия положението на законодателството, което ще бъде разисквано по-нататък, красноречиво илюстрира проблемите, които пораждат при разбиране на тълкуването, сложено в основата на Решение №11 от 1997 година В специфичния Закон на устройството на черноморското крайбрежие законодателят фактически дефинира понятието " крайбрежна плажна линия " ( " обособена територия, формирана от обособени морски плажове, представляваща част от морския бряг към прилежащата му акватория " съгласно чл.6, ал.1),
обявявайки в член 6, алинея 3 морските плажове за изключителна държавна благосъстоятелност
(включително образуваните вследствие на човешка активност, с което съгласно мен се уголемява приложното поле на чл.18, ал.1 от конституцията, включващо единствено естествените плажове като естествени феномени). Същевременно обаче законовата уредба, която ще бъде прегледана в детайли в идната част от ревюто, не подсигурява в нужната степен запазването на този произлизащ от конституцията статут и позволява неговото нарушение в частен интерес посредством смяна на предназначението и застрояване на територии, принадлежащи към крайбрежната плажна линия. В умозаключение, склонен съм, че статутът на обектите на изключителна държавна благосъстоятелност следва да бъде организиран със закон – само че подобен, който детайлизира конституционната уредба и обезпечава отбраната на съответните обекти, а не закон, който подменя волята на конституционния законодател по отношение на техния статут.
Необходимо е да се има поради, че уредбата на изключителната държавна благосъстоятелност във връзка с естествените обекти следва да се пояснява и ползва по отношение на други конституционни разпореждания. Така съгласно чл.15 от Конституцията, Република България обезпечава опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и рационалното потребление на естествените благосъстояния и ресурсите на страната. Същевременно член 55 подсигурява на жителите здравословна и удобна околна среда, като планува и обвързване за тях да я опазват. Както е посочено в Решение №12 от 2013 година, с което са оповестени за противоконституционни някои разпореждания от Закона за устройството на черноморското крайбрежие, страната има конституционното обвързване и отговорност да обезпечава такова законодателство, което да подсигурява реализирането на правата по чл.15 и член 55, а грижата за околната среда (която грижа включва и закрилата на националните естествени обекти) е наложителна за всички равнища на правна регулация. Противното не подхожда на разбирането за правовия темперамент на страната.
Според член 52, ал.3 от конституцията, страната има задължението да закриля здравето на жителите. Конституционният съд е имал случай да се произнесе, че това обгръща и основаването и запазването на изискванията на живот, които природата е основала, като изключенията би трябвало да са свързани с жизненоважни потребности (Решение №10 от 1995 г.). В подтекста на обсъждания проблем това значи, че обектите на националното естествено благосъстояние могат по изключение да търпят според закона единствено такова влияние, което е целесъобразно с оглед отбраната на друга конституционна полезност, каквато е да вземем за пример националната сигурност.
Това е най-общо конституционната рамка на статута на националните естествени обекти. Какво е обаче на процедура ситуацията – правно и фактическо, по отношение на охраняването на предпазените от Конституцията национални обекти?
Публично прочут факт е застрояването на част от крайбрежната плажна линия посредством създаване на хотелски комплекси на самия морски бряг.
Това нарушаване ли е на конституцията? Конституционосъобразно ли е допускането (изрично или мълчаливо) на такова застрояване в закон?
Ще се задоволя да изложа в тази връзка по-конкретно проблемите и въпросите, които пораждат по отношение на опазването на крайбрежната плажна линия, която по силата на главния закон е изключителна държавна благосъстоятелност (разбира се, имат се поради естествените плажове, а не основаните вследствие на човешка активност в крайбрежни терени, които нямат този статут съгласно разграничението, извършено в Решение №4 от 2000 г.). Факт е, че без значение от условието на чл.18, ал.1 от конституцията, нейният статут да бъде организиран със закон, подобен е в действие едвам от 1 януари 2008 година – Законът за устройството на черноморското крайбрежие (ЗУЧК). Наистина, този закон в чл.10, алинея 2 планува (но както ще стане ясно – единствено по принцип) възбрана за застрояване на земите в зона " А ", включваща крайбрежната плажна линия и територията с ширина 100 метра по хоризонтала от границите на морския бряг или на морските плажове.
Същевременно обаче §5, ал.1 от Преходните и заключителни разпореждания на закона показва, че тази възбрана не се ползва за законно построените и позволени обекти, както и за одобрение на капиталови планове по настоящи подробни устройствени проекти. Иначе казано, без значение от ясната и ненуждаеща се от опосредяване със закон наредба на чл.18, ал.1 от главния закон, съгласно която крайбрежната плажна линия следва да е физически ненарушим обект на изключителна държавна благосъстоятелност, законодателят, видимо защитавайки статута ѝ, легализира едно конституционно нетърпимо правно състояние, при което в интервала
до 2008 година терени, принадлежащи към плажната линия, са били отчуждавани в частна изгода посредством размени,
реставрация по реда на ЗСПЗЗ, продажба и прочие, застроявани или планувани за застрояване посредством включването им в рамките на територии за застрояване съгласно общите устройствени проекти на общините, въз основа на които подробните устройствени проекти конкретизират застрояването.
Същевременно Законът за предпазените територии (ЗЗТ) третира като предпазени естествени обекти не плажовете въобще, а единствено пясъчните дюни (чл.23, ал.1). По този метод безмълвно от изключителната отбрана по този закон, който в чл.24 не разрешава в естествените забележителности да се правят действия, които могат да нарушат тяхното естествено положение или да понижат естетическата им стойност (точно в духа на чл.18, ал.1 от Конституцията), се изключва останалата част от крайбрежната плажна линия, която не може да бъде квалифицирана като дюнни формирания. Според легалната формулировка на §1, т.4 от Допълнителните разпореждания ЗУЧК, дюните са характерни формирания, образувани от насипване на пясъци в следствие от взаимоотношението на море, суша и вятър. В продължение на същия метод, с §24 от Допълнителните разпореждания на Закона за изменение и допълнение на ЗУЧК (обн. Дъждовни води, бр.27 от 2013 г.) е планувано прекъсването на използването на подробните устройствени проекти, предвиждащи застрояване в поземлени парцели в рамките на зона " А " (включваща цялата крайбрежна плажна ивица), в които попадат пясъчни дюни, като се изключи случаите по чл.17а от закона.
Също по този начин съгласно §25, ал.3 от цитирания ЗИД на ЗУЧК, не се съгласуват и утвърждават капиталови планове и не се издават позволения за градеж за строителство в поземлени парцели в рамките на зона " А, в които попадат пясъчни дюни, с изключение на в случаите по член 17а – т.е. още веднъж възбраната за строителство се отнася не до крайбрежната плажна линия, а единствено за частта, заета от дюни. Самият чл.17а от закона не разрешава строителството, смяната на предназначението и учредяването на лимитирани вещни права върху дюни, попадащи в рамките на зона " А, с изключение на в случаите, когато с влезнал в действие обстоен организационен проект е планувано създаване на обекти с национално значение или свързани с защитата и сигурността на страната – затова, няма такава възбрана за останалата част от крайбрежната плажна линия. За нея се отнася общата наредба на чл.17, ал.1, която
разрешава смяната на предназначението на тези зони и предвиждането им за застрояване,
когато това е планувано с влезнал в действие общ организационен проект на съответната община. Този проект се утвърждава от общинския съвет по отчет на кмета на общината (чл.127, ал.6 ЗУТ), като за общините по Закона за устройството на Черноморското крайбрежие позволение за разработване на план за общ организационен проект се дава със заповед на министъра на районното развиване и благоустройството (чл.124, ал.2 ЗУТ). Като резултат, законът е дал подготвеност на органите на локалното самоуправление и орган на изпълнителната власт да трансформират предназначението и да позволяват застрояването на обект, избран от Конституцията като изключителна държавна благосъстоятелност, която е неотчуждима и следва да бъде съхранена като естествен феномен.
Както към този момент беше посочено, законът на процедура е лимитирал приложението на конституционната уредба на плажната линия като изключителна държавна благосъстоятелност до пясъчните дюни. Същевременно самият закон категорично показва, че дюните са единствено част от крайбрежната плажна линия. Според чл.6, ал.1 ЗУЧК, крайбрежната плажна линия е обособена територия, формирана от обособени морски плажове, представляваща част от морския бряг към прилежащата му акватория; съгласно ал.2 морският плаж е територия, представляваща обособена част от крайбрежната плажна линия, покрита с пясък, трошляк и други седиментни или скални формирания вследствие на естествени или изкуствено провокирани вследствие на човешка активност процеси на взаимоотношение на морето със сушата, а към територията на морския плаж се включват и пясъчните дюни, ситуирани директно зад плажната линия или попадащи върху морския плаж.
От друга страна, даже и във връзка с дюните законовата отбрана не е цялостна, доколкото чл.17а ЗУЧК
разрешава строителството, смяната на предназначението и учредяването на лимитирани вещни права върху дюни,
попадащи в рамките на зона " А, когато с влезнал в действие обстоен организационен проект е планувано създаване на обекти с национално значение. Неясното наличие на това разбиране разрешава лесна корист с тази опция, включително в частен интерес. Очевидно е, че " обекти с национално значение " не са такива, свързани с националната сигурност и защитата на страната, които от конституционноправна позиция могат да оправдаят накърняването на естествения феномен, защото по смисъла на чл.17а, ал.1, т.3 от закона построяването на такива обекти е планувано като настрана и независимо съображение за застрояването на дюни.
С Решение №12 от 2013 година Конституционният съд разгласи за противоконституционни наредбите на чл.17, ал.1, т.6 и чл.17а, ал.1, т.2 от Закона за устройство на черноморското крайбрежие (допускащи смяна на предназначението и застрояването на поземлени парцели в зона " А " и на дюни на избрани основания), произнасяйки се в предметния обсег на настояването. В останалата си част законовата уредба, която позволява въобще застрояването на териториите в крайбрежната плажна линия, не е атакувана и затова тази опция продължава да съществува.
Така основаната обща законова рамка на статута на крайбрежната плажна линия явно е в спор с главния закон. Според конституцията, крайбрежната плажна линия е изключителна държавна благосъстоятелност и като такава не може както да бъде отчуждавана, по този начин и застроявана. Логиката на закона обаче е тъкмо противоположната – откакто той позволява на плажовете да се строи, то единствено тази част от тях, която е останала незастроена, е обект на изключителна държавна благосъстоятелност (докато не бъде застроена по силата на общ организационен проект на общината). Разбира се, плажовете се застрояват не като такива, а като поземлени парцели съгласно съответния общ организационен проект, което прави нарушаванията сложни за разбиране другояче, с изключение на на място. Строителството се прави официално законосъобразно – въз основа на позволение на градеж и утвърдени капиталови планове, направени в сходство с общия и подробния организационен проект. Въпросът обаче е:
за какво въобще законът позволява това застрояване в нарушаване на конституцията?
Конституционно нетърпимото (според мен) правно и фактическо състояние във връзка с крайбрежната плажна линия в последна сметка е основано от самата страна, която е задължена от Конституцията за тъкмо противоположното. При това самата страна и единствено тя, посредством органите на законодателната и изпълнителната власт, е в положение да отстрани последствията на основаната от нея противоправност. Законодателната власт – посредством съответна на конституцията смяна в законодателството, осигуряваща съответна отбрана на крайбрежната плажна линия като физически ненарушим обект на изключителни собственически права. Изпълнителната власт в лицето на министъра на районното развиване и благоустройството и регионалните шефове – посредством предявяване на искове за благосъстоятелност на страната против всички, легитимиращи се като притежатели и построили здания върху крайбрежната плажна линия, както и посредством обжалване на общите устройствени проекти (според чл.127, ал.6 Закон за устройство на територията това е извънредно пълномощие на регионалния шеф, като жителите безпричинно са лишени от право на тъжба, което не разрешава ефикасна отбрана на публичния интерес).
Ако концепцията, че страната е в положение по правосъден път да отбрани правото си на изключителна държавна благосъстоятелност върху крайбрежната плажна линия, наподобява екзотична, то практиката на съдилищата (когато са сезирани с искове или тъжби за отбрана статута на такива обекти) демонстрира, че такава отбрана се дава сполучливо таман въз основа на преценка за директната употреба на чл.18, ал.1 от конституцията. Именно на това съображение с Решение №2514 от 19 май 1999 година по адм.дело № 191/99 година на Върховен административен съд е оставена в действие заповед на регионалния шеф на Варна, с която е анулиран акт за частна общинска благосъстоятелност за територия, част от крайбрежната плажна линия. По подобен метод с Решение №851 от 14 февруари 2001 година по адм.дело №5763/2000 година на Върховния административен съд е оставена в действие заповед на регионалния шеф за анулация на акт за частна общинска благосъстоятелност на
терен на крайбрежната алея на Балчик, върху който е построено заведение.
Разбирането за директната употреба на наредбата на чл.18, ал.1 от Конституцията във връзка с крайбрежната плажна линия като обект на изключителна благосъстоятелност на страната е обективирано и в Решение №1865 от 21 март 2001 година по адм.дело №5764/2000 година на Върховен административен съд и Решение №1333 от 15 февруари 2002 година по адм.дело №6787/2001 година на Върховен административен съд, съгласно които този статут на крайбрежната плажна линия не е свързан от съществуването на закон, доколкото конституционната наредба е задоволително ясна и избрана по наличие. Това схващане е закрепено и в практиката на Върховен касационен съд – Решение №396 от 14 март 2005 година по гр.д.№2762/2003 година и Решение №57 от 6 юли 2016 година по гр.д.№5932/2015 година С последното решение страната е приета за притежател на недвижими парцели, представляващи част от крайбрежната плажна линия в Шабла (макар и освен дюни), заради което са изключителна държавна благосъстоятелност и осъщественото от страната предписание с тях под формата на подмяна е недействително, заради което страната е останала притежател.
В умозаключение , методът на законодателя при разработване на законодателството, ориентирано към запазване на националното естествено благосъстояние, е не просто посредствен, само че в редица връзки ориентиран към тъкмо противоположния резултат, доколкото настоящото законодателство разрешава и затова предизвиква неприемливото от позиция на главния закон застрояване на морските плажове в частен интерес. В тази връзка е належащо да се напомни, че съгласно константната процедура на Конституционния съд свободната стопанска самодейност, на която се основава стопанската система на Република България съгласно чл.19, ал.1 от конституцията и с която обичайно се оправдават частните ползи във връзка с морското крайбрежие, не е от категорията безспорни права, не може да е съображение за накърняване на общи полезности, приети от конституцията и е възможно да се лимитира за отбрана на публичния интерес (Решение №6 от 1997 година, Решение №18 от 1997 година, Решение №10 от 1999 г.).
Независимо от това, че законовата уредба на статута на крайбрежната плажна линия не е съобразена с конституцията, то доколкото съответстващата конституционна уредба по отношение на нейната правна и физическа ненакърнимост е задоволително ясна и поначало не се нуждае от опосредяване със закон,
правораздавателните органи разполагат с опцията, прилагайки директно конституцията, да защитят изключителните права на благосъстоятелност на страната.
Въпросът е, че за задачата те би трябвало да бъдат сезирани от самата страна в лицето на способените органи. Което е въпрос, както към този момент беше посочено, на дълг и отговорност към жителите, с цел да се подсигурява правото им да се употребяват общо от естествените благосъстояния като гаранция за здравословна и удобна околна среда. За задачата е належащо да е налице държавническото схващане, че няма частен интерес, който да е в положение да се реши като по-голям по отношение на общия, обвързван с нуждата да се обезпечи съхраняването и възпроизвеждането на околната среда като обуславящо правото на живот, на здраве и удобна околна среда, които конституцията признава и подсигурява.
Както е показал Конституционният съд на Федерална Република Германия в решение на Първи сенат от 15 януари 1969 година по к.д.№ 3/66 година (относно въпроса при какви предпоставки законодателят може да забрани застрояването на дига), откакто дигата служи за отбрана на общността от рискове, свързани с водата, публичният интерес следва да се употребява с приоритет пред самостоятелния. По тези съображения съдът е приел, че възбраната за строителство върху тези обекти, предопределени за отбрана на общото богатство, не е противоконституционна.
Струва ми се, че аналогията с обсъждания проблем е изцяло уместна. А
Източник: dnevnik.bg
КОМЕНТАРИ