Д-р Николай Николов, бивш шеф на Комисията за конфликт на интереси, пред „Труд“: Нужно е изменение на новия закон против корупцията
Туй било, онуй било в евродоклада, обаче в него бе категорично маркирано в позитивен проект приемането на Закона за противопоставяне на корупцията и лишаване на нелегално добитото имущество (ЗПКОНПИ). Евродокладчиците го отличиха като осъществяване на една от съответните им рекомендации за прогрес на страната ни в региона на правораздаването и вътрешния ред. Новата нормативна уредба за битката с корупцията освен беше призната, само че и влезе в действие от началото на тази година. Тя регламентира пет посоки на антикорупционна активност, отвън наказателното гонене: 1) превенция; 2) подаване и инспекция на заявления за имущество, за несъответственост и за спор на интереси; 3) оперативно-издирвателни дейности; 4) гражданска конфискация за обвинени в закононарушения – длъжностни, корупционни и престъпни. Какво следва от новите параграфи и алинеи на процедура? Докторът по право Николай Николов е наясно с това. Той е създател на научни писания по тази тема и е управлявал Комисията за спор на ползи преди тя да се влее в новия орган, предназначен да ни отърве от продажниците във властта.
– Г-н Николов, какъв брой хора на държавни постове са под прицела на новия антикорупционен закон, за който Еврокомисията ни хвали?
– 140 000 държавни чиновници имат отговорности по Закона за противопоставяне на корупцията и лишаване на нелегално добитото имущество (ЗПКОНПИ). Законът ги разделя на две огромни групи. В първата са лицата, заемащи висша обществена служба. Това са всички хора на изборни длъжности, а също и министри, зам.-министри, шефове на организации, регионални и зам.- регионални шефове, ръководители на териториални държавни органи, кметове и зам. – кметове на общини и региони, общински съветници, основни архитекти и други. Във втората група са лицата от междинния и ниския ешелон на властта. Те са изчерпателно изброени в §2. Сред тях са всички чиновници в администрациите на Народното събрание, изпълнителните и правосъдните органи (без тези, които заемат механически длъжности), а също и представителите на страната и общините в управителните и контролни органи на сдружения, в които имат капитал, и шефовете на държавни и общински предприятия, и шефовете на учебни заведения, детски градини и други звена със независими бюджети, и секретарите на общини, кметовете на кметства, кметските наместници и други.
– Къде е разграничителната линия сред двете групи?
– Тя е във въпроса кой има право да прави инспекцията на техните заявления и производствата за спор на ползи. За лицата, заемащи висша служба – те са към 20 000 – това е Комисията за попречване на корупцията и лишаване на нелегално добитото имущество (КПКОНПИ). За лицата по §2 – това са техните органи по желание или назначение. А за кметовете на кметства – непрекъснатите комисии за спор на ползи към съответните общински препоръки. Разпоредбите на закона, които основават отговорности в региона на спора на ползи и подаването и инспекцията на декларациите за имущество и за ползи са годни и за двете групи лица.
– 140 000 служители са поставени под лупа! Ако това се случи по този начин, както звучи, то на продажниците в държавния уред им е спукана работата. И корупцията ще се изнесе от страната ни, като стопански бежанец.
– Не припадайте от наслада. Пресилено и погрешно е да се каже, че този закон вкарва непрекъснато наблюдаване за корупционни практики и за облагодетелстване от служебната позиция на тази голяма маса от хора – 140 000! Факт е обаче, че механизмите и процедурите, които той планува, дават известна опция за ограничение на корупцията на административно равнище.
– “Известна ” опция ли? Как по този начин “известна ”? Законът е в деяние от 10 месеца към този момент. И би трябвало да е ясно огромна ли е, или дребна опцията, която законът дава да се хващат алчните управници в крачка?
– Вярно е, че 10 месеца са задоволително време да се даде първична оценка и да се създадат заключения по отношение на осъществяването и действието на този закон. Особено по отношение на инспекцията на декларациите за спор на ползи.
– Какви са тези заключения, кажете?
– Законът вкара децентрализирана система на инспекциите на декларациите, за спор на ползи и на инспекциите по сигнали на корупция.
– Е, и?
– Това значи на процедура, че вместо един орган, както беше при предходната система, минимум 2 000 държавни органа се произнасят по сигналите за корупция и за спор на ползи, и дават отговор за инспекцията на декларациите. С наредбата на Министерския съвет, призната в осъществяване на новия антикорупционен закон, тази система бе доведена до несъразмерни размери. Всеки кмет на кметство, който назначава, примерно, чиновник по административното обслужване на половин щат, ще бъде задължен да се произнася със заповед по постъпил сигнал за корупция или за спор на ползи на назначения от него, а също така да съхранява и да ревизира декларациите му. За задачата кметът би трябвало да назначи тричленна комисия и да издава заповеди за формиране и за привършване на инспекциите на декларациите и инспекциите по сигнали за въпросния чиновник. Още преди да се одобри законът, бяха ясни минусите на тази система. Те са още по-ясни в този момент. А точно – дребните администрации нямат компетентността да организират такива процедури.
– Боже мой, но несъмнено. Познавам един кмет – изплашен политически послушко, на който му е мъчно да се подписва и срича… Абсурдно е той да образува и да завършва инспекции по заявления, които не може даже да прочете.
– И сама разбирате, че е допустимо пълномощията на кметовете по антикорупционния закон да бъдат употребявани за политически напън. Очаква се, също така, да се получи друга административна и правосъдна процедура по приложението на 28-те забрани в закона, нарушаването на които води до спор на ползи. Ще има, несъмнено, и разминаване на визиите за противоречие по подаваните заявления. Съществува и доста огромен риск от приключване на информация от тези, на които е предоставено осъществяване на производството – приключване на информация за самоличността на жителя, който е подал сигнала. Няма да е изненадващо, в случай че се изнасят нерегламенирано и разнообразни обстоятелства от процедурата, преди тя да е завършила. Въпреки санкцията от 5 000 лева, планувана за това.
– Не е нужно жителят да е екстрасенс, с цел да се сети, че по този начин ще стане, май?
– Гражданите не имат вяра, че локалният орган по назначение и избраната от него комисия ще прегледа обективно и независимо всеки сигнал за корупция или за спор на ползи, подаден против назначен от него чиновник.
– Ами то не е за поверие, че кметът ще разгласи за виновник някой, който той самият е довел в кметството. Представете си: кметът получава сигнал, че назначения от него е подкупен или е в спор на ползи. Как да да каже “да, по този начин е ”? Тоя кмет да не е анормален? Че нали и него ще проверяват, в случай че направи това?
– Тъй или инак, това разумно води до по-малко сигнали за корупция и неприятни практики. И визира една от главните функционалности на антикорупционния закон – да ограничи корупцията посредством опция за следствие на нейните прояви административно равнище. По-другояче биха стояли нещата, в случай че тези производства се организираха от самостоятелен орган в София, пред който да се подават сигналите.
– В спецправосъдието беше заложена тази концепция – уличените в корупция и други закононарушения да се проверяват в София от спецпрокурори, а не в дребния град, в който живеят и където си пият кафето с тамошния прокурор, с служителя на реда, с деятеля на партията, която е на власт….
– Основна концепция, заложена в антикорупционния закон, е всички 140 000 задължени по него лица да подават единна декларация за имущество и за ползи, която да акумулира над 40 обстоятелството за имущественото положение на държавния чиновник и членовете на фамилията му. Декларацията следва да се подава и при встъпване в служба и всяка година до 15 май. В нея се отразяват промени в имущественото положение, спрямо миналата декларация. Предвижда се всяка от декларациите да се ревизира за меродавност на посочените в нея обстоятелства. В годишните заявления държавните чиновници би трябвало да посочат освен новопридобити техни и на фамилията им жилища, вили, ниви, коли, банкови сметки, дялове и акции в търговски сдружения, пътувания в чужбина, дарове и други, само че и източника за тяхното придобиване. Тези заявления са мощен антикорупционен фактор.
– Но не са ли сложни за попълване? С 40 обстоятелството! Човек би трябвало да изкара специфичен курс, с цел да се оправи.
– Боя се, че са сложни, да. В началото на май КПКОНПИ утвърди пример на новата декларация, която до 8 юни всички лица, заемащи обществена служба – и от двете групи – трябваше да попълнят. Декларациите на лицата, заемащи висша служба, се подаваха пред КПКОНПИ. В момента се организира инспекция на достоверността на всяка от тях. През идващия месец се чака отчет на комисията по отношение на сходството или несъответствието на всяка от декларациите с действителността. Съществени усложнения породиха при осъществяването на закона по отношение на лицата по §2 – чиновниците в Народното събрание и държавното управление, шефовете на учебни заведения, детски градини, кметовете и други
– Затруднения? Какви?
– В доста къс период – от 8 май до 8 юни – те трябваше електронно и на хартия за първи път да подадат една прекомерно комплицирана встъпителна декларация за имущество и за ползи. Проблемът тук не беше в късия период, а в съвсем цялостната липса на разяснителна акция – на инструкции по какъв начин се попълнят тези заявления. В органите по назначение, при които се подаваха декларациите, нямаха нужните знания и подвигаха плещи – не можеха да обяснят на своите чиновници по какъв начин да изпълнят законовото си обвързване без неточности. Резултатът беше, че чиновниците в значително ведомства подадоха единствено годишни заявления за 2017-а, без да са подавали встъпителни. Така се пропусна опцията да има начална фотография на тяхното имуществено положение и на техните ползи. А без тази начална фотография няма по какъв начин да се съпоставя и проучва развиването на имуществото на всеки чиновник, до момента в който работи в държавния уред. Няма по какъв начин да се види има ли признаци за противозаконен, корупционен източник на новопридобити активи.
– Сиреч, в случай че аз съм кметски наместник за втора година и заявявам за 2017 година три къщи и три ниви, комисията няма от кое място да научи, че съм влезнал в кметския кабинет лани гол като пушка, и затова съм подкупен. Правилно ли ви разбирам?
– Да. С разпоредба от септември, в несъгласие със закона, се планува, че декларациите за имущество и за ползи на чиновниците по §2 се ревизират наложително единствено за съблюдаване на периодите за подаването им. Тяхното наличие се ревизира за сходство от съответните инспекторати или тричленни комисии към органите по назначение в три изчерпателно изброени случая: при постъпил сигнал за корупция или спор на интереси; при формирано дисциплинарно произвеждане с детайли на корупция или спор на интереси; и когато чиновниците работят в административни звена с висок корупционен риск.
Законът прави разлика сред лицата, заемащи висша служба и тези по §2. Има разлика в размера на санкциите, в процедурата за гражданска конфискация след нарушавания, в задължението за подаване на декларация след овакантяване обществена служба и други. Това е добре. Лошото е, че административните инспекции за корупция и спор на ползи измежду междинния и ниския ешелон на властта са поверени на повече от 2 000 (!) органа по назначение – при съмнителни благоприятни условия да се оправят и да получават сигнали. Декларациите за имущество и за ползи в този бранш ще бъдат проверявани за наличие единствено в категорично посочени, лимитирани случаи.
– Това е неприятно, в действителност. Но не е наложително да остане вечно неприятно, нали?
– Не, несъмнено. Фактите постановат извода, че е належащо е да се направи значително изменение на ЗПКОНПИ – да се планува още веднъж централизирана система за установяването на спор на ползи и инспекцията на декларациите.
– Централизирана беше системата по-рано, само че се появи тефтерчето на Златанов. Онова, с инструкции от мощните на деня: “Тоя да се оправи, оня да се удари! ”.
– Такива тефтерчета може да има и при централизирана система, и при децентрализирана, само че в случай че има кой да диктува и кой да записва…
– Прав сте. Такива хора не би трябвало да има на виновни места. Ако приемем, че това е по този начин, какво би трябвало да направи законодателят, съгласно вас?
– Би трябвало да повери функционалностите по приемането и произнасянето по сигнали за корупция и за спор на ползи на лицата по §2 на КПКОНПИ – новия антикорупционен орган, който и сега ги извършва за лицата, заемащи висша обществена служба. Би трябвало още веднъж категорично да се произнесе – ревизират ли се за сходство имуществените заявления на тези лица. И да даде на КПКОНПИ функционалности по методическо управление и надзор върху активността на органите по инспекция на тези заявления.
– Новият антикорупционен закон влезе в деяние преди няколко месеца единствено. Предложението за изменение в него не е ли прекомерно ранно?
– По-важното е самото изменение да не е закъсняло.
Нашият посетител
Николай Николов е роден през 1972 година в Ловеч. Магистър (1995) и лекар по право (2010) от СУ. Работил е като юрист на община, член на първия състав на Комисията за определяне на имуществото, добито от незаконна активност (2005 – 2010 г.), член и началник на на Комисията за спор на ползи (2011 – 2018). Адвокат. Член на Научно – експертния съвет на Института за съвременна политика. Автор на пет монографии и над 40 публикации в наши и непознати научни списания – за гражданската конфискация, спора на ползи, декларирането на имуществото, административното право и развой.
– Г-н Николов, какъв брой хора на държавни постове са под прицела на новия антикорупционен закон, за който Еврокомисията ни хвали?
– 140 000 държавни чиновници имат отговорности по Закона за противопоставяне на корупцията и лишаване на нелегално добитото имущество (ЗПКОНПИ). Законът ги разделя на две огромни групи. В първата са лицата, заемащи висша обществена служба. Това са всички хора на изборни длъжности, а също и министри, зам.-министри, шефове на организации, регионални и зам.- регионални шефове, ръководители на териториални държавни органи, кметове и зам. – кметове на общини и региони, общински съветници, основни архитекти и други. Във втората група са лицата от междинния и ниския ешелон на властта. Те са изчерпателно изброени в §2. Сред тях са всички чиновници в администрациите на Народното събрание, изпълнителните и правосъдните органи (без тези, които заемат механически длъжности), а също и представителите на страната и общините в управителните и контролни органи на сдружения, в които имат капитал, и шефовете на държавни и общински предприятия, и шефовете на учебни заведения, детски градини и други звена със независими бюджети, и секретарите на общини, кметовете на кметства, кметските наместници и други.
– Къде е разграничителната линия сред двете групи?
– Тя е във въпроса кой има право да прави инспекцията на техните заявления и производствата за спор на ползи. За лицата, заемащи висша служба – те са към 20 000 – това е Комисията за попречване на корупцията и лишаване на нелегално добитото имущество (КПКОНПИ). За лицата по §2 – това са техните органи по желание или назначение. А за кметовете на кметства – непрекъснатите комисии за спор на ползи към съответните общински препоръки. Разпоредбите на закона, които основават отговорности в региона на спора на ползи и подаването и инспекцията на декларациите за имущество и за ползи са годни и за двете групи лица.
– 140 000 служители са поставени под лупа! Ако това се случи по този начин, както звучи, то на продажниците в държавния уред им е спукана работата. И корупцията ще се изнесе от страната ни, като стопански бежанец.
– Не припадайте от наслада. Пресилено и погрешно е да се каже, че този закон вкарва непрекъснато наблюдаване за корупционни практики и за облагодетелстване от служебната позиция на тази голяма маса от хора – 140 000! Факт е обаче, че механизмите и процедурите, които той планува, дават известна опция за ограничение на корупцията на административно равнище.
– “Известна ” опция ли? Как по този начин “известна ”? Законът е в деяние от 10 месеца към този момент. И би трябвало да е ясно огромна ли е, или дребна опцията, която законът дава да се хващат алчните управници в крачка?
– Вярно е, че 10 месеца са задоволително време да се даде първична оценка и да се създадат заключения по отношение на осъществяването и действието на този закон. Особено по отношение на инспекцията на декларациите за спор на ползи.
– Какви са тези заключения, кажете?
– Законът вкара децентрализирана система на инспекциите на декларациите, за спор на ползи и на инспекциите по сигнали на корупция.
– Е, и?
– Това значи на процедура, че вместо един орган, както беше при предходната система, минимум 2 000 държавни органа се произнасят по сигналите за корупция и за спор на ползи, и дават отговор за инспекцията на декларациите. С наредбата на Министерския съвет, призната в осъществяване на новия антикорупционен закон, тази система бе доведена до несъразмерни размери. Всеки кмет на кметство, който назначава, примерно, чиновник по административното обслужване на половин щат, ще бъде задължен да се произнася със заповед по постъпил сигнал за корупция или за спор на ползи на назначения от него, а също така да съхранява и да ревизира декларациите му. За задачата кметът би трябвало да назначи тричленна комисия и да издава заповеди за формиране и за привършване на инспекциите на декларациите и инспекциите по сигнали за въпросния чиновник. Още преди да се одобри законът, бяха ясни минусите на тази система. Те са още по-ясни в този момент. А точно – дребните администрации нямат компетентността да организират такива процедури.
– Боже мой, но несъмнено. Познавам един кмет – изплашен политически послушко, на който му е мъчно да се подписва и срича… Абсурдно е той да образува и да завършва инспекции по заявления, които не може даже да прочете.
– И сама разбирате, че е допустимо пълномощията на кметовете по антикорупционния закон да бъдат употребявани за политически напън. Очаква се, също така, да се получи друга административна и правосъдна процедура по приложението на 28-те забрани в закона, нарушаването на които води до спор на ползи. Ще има, несъмнено, и разминаване на визиите за противоречие по подаваните заявления. Съществува и доста огромен риск от приключване на информация от тези, на които е предоставено осъществяване на производството – приключване на информация за самоличността на жителя, който е подал сигнала. Няма да е изненадващо, в случай че се изнасят нерегламенирано и разнообразни обстоятелства от процедурата, преди тя да е завършила. Въпреки санкцията от 5 000 лева, планувана за това.
– Не е нужно жителят да е екстрасенс, с цел да се сети, че по този начин ще стане, май?
– Гражданите не имат вяра, че локалният орган по назначение и избраната от него комисия ще прегледа обективно и независимо всеки сигнал за корупция или за спор на ползи, подаден против назначен от него чиновник.
– Ами то не е за поверие, че кметът ще разгласи за виновник някой, който той самият е довел в кметството. Представете си: кметът получава сигнал, че назначения от него е подкупен или е в спор на ползи. Как да да каже “да, по този начин е ”? Тоя кмет да не е анормален? Че нали и него ще проверяват, в случай че направи това?
– Тъй или инак, това разумно води до по-малко сигнали за корупция и неприятни практики. И визира една от главните функционалности на антикорупционния закон – да ограничи корупцията посредством опция за следствие на нейните прояви административно равнище. По-другояче биха стояли нещата, в случай че тези производства се организираха от самостоятелен орган в София, пред който да се подават сигналите.
– В спецправосъдието беше заложена тази концепция – уличените в корупция и други закононарушения да се проверяват в София от спецпрокурори, а не в дребния град, в който живеят и където си пият кафето с тамошния прокурор, с служителя на реда, с деятеля на партията, която е на власт….
– Основна концепция, заложена в антикорупционния закон, е всички 140 000 задължени по него лица да подават единна декларация за имущество и за ползи, която да акумулира над 40 обстоятелството за имущественото положение на държавния чиновник и членовете на фамилията му. Декларацията следва да се подава и при встъпване в служба и всяка година до 15 май. В нея се отразяват промени в имущественото положение, спрямо миналата декларация. Предвижда се всяка от декларациите да се ревизира за меродавност на посочените в нея обстоятелства. В годишните заявления държавните чиновници би трябвало да посочат освен новопридобити техни и на фамилията им жилища, вили, ниви, коли, банкови сметки, дялове и акции в търговски сдружения, пътувания в чужбина, дарове и други, само че и източника за тяхното придобиване. Тези заявления са мощен антикорупционен фактор.
– Но не са ли сложни за попълване? С 40 обстоятелството! Човек би трябвало да изкара специфичен курс, с цел да се оправи.
– Боя се, че са сложни, да. В началото на май КПКОНПИ утвърди пример на новата декларация, която до 8 юни всички лица, заемащи обществена служба – и от двете групи – трябваше да попълнят. Декларациите на лицата, заемащи висша служба, се подаваха пред КПКОНПИ. В момента се организира инспекция на достоверността на всяка от тях. През идващия месец се чака отчет на комисията по отношение на сходството или несъответствието на всяка от декларациите с действителността. Съществени усложнения породиха при осъществяването на закона по отношение на лицата по §2 – чиновниците в Народното събрание и държавното управление, шефовете на учебни заведения, детски градини, кметовете и други
– Затруднения? Какви?
– В доста къс период – от 8 май до 8 юни – те трябваше електронно и на хартия за първи път да подадат една прекомерно комплицирана встъпителна декларация за имущество и за ползи. Проблемът тук не беше в късия период, а в съвсем цялостната липса на разяснителна акция – на инструкции по какъв начин се попълнят тези заявления. В органите по назначение, при които се подаваха декларациите, нямаха нужните знания и подвигаха плещи – не можеха да обяснят на своите чиновници по какъв начин да изпълнят законовото си обвързване без неточности. Резултатът беше, че чиновниците в значително ведомства подадоха единствено годишни заявления за 2017-а, без да са подавали встъпителни. Така се пропусна опцията да има начална фотография на тяхното имуществено положение и на техните ползи. А без тази начална фотография няма по какъв начин да се съпоставя и проучва развиването на имуществото на всеки чиновник, до момента в който работи в държавния уред. Няма по какъв начин да се види има ли признаци за противозаконен, корупционен източник на новопридобити активи.
– Сиреч, в случай че аз съм кметски наместник за втора година и заявявам за 2017 година три къщи и три ниви, комисията няма от кое място да научи, че съм влезнал в кметския кабинет лани гол като пушка, и затова съм подкупен. Правилно ли ви разбирам?
– Да. С разпоредба от септември, в несъгласие със закона, се планува, че декларациите за имущество и за ползи на чиновниците по §2 се ревизират наложително единствено за съблюдаване на периодите за подаването им. Тяхното наличие се ревизира за сходство от съответните инспекторати или тричленни комисии към органите по назначение в три изчерпателно изброени случая: при постъпил сигнал за корупция или спор на интереси; при формирано дисциплинарно произвеждане с детайли на корупция или спор на интереси; и когато чиновниците работят в административни звена с висок корупционен риск.
Законът прави разлика сред лицата, заемащи висша служба и тези по §2. Има разлика в размера на санкциите, в процедурата за гражданска конфискация след нарушавания, в задължението за подаване на декларация след овакантяване обществена служба и други. Това е добре. Лошото е, че административните инспекции за корупция и спор на ползи измежду междинния и ниския ешелон на властта са поверени на повече от 2 000 (!) органа по назначение – при съмнителни благоприятни условия да се оправят и да получават сигнали. Декларациите за имущество и за ползи в този бранш ще бъдат проверявани за наличие единствено в категорично посочени, лимитирани случаи.
– Това е неприятно, в действителност. Но не е наложително да остане вечно неприятно, нали?
– Не, несъмнено. Фактите постановат извода, че е належащо е да се направи значително изменение на ЗПКОНПИ – да се планува още веднъж централизирана система за установяването на спор на ползи и инспекцията на декларациите.
– Централизирана беше системата по-рано, само че се появи тефтерчето на Златанов. Онова, с инструкции от мощните на деня: “Тоя да се оправи, оня да се удари! ”.
– Такива тефтерчета може да има и при централизирана система, и при децентрализирана, само че в случай че има кой да диктува и кой да записва…
– Прав сте. Такива хора не би трябвало да има на виновни места. Ако приемем, че това е по този начин, какво би трябвало да направи законодателят, съгласно вас?
– Би трябвало да повери функционалностите по приемането и произнасянето по сигнали за корупция и за спор на ползи на лицата по §2 на КПКОНПИ – новия антикорупционен орган, който и сега ги извършва за лицата, заемащи висша обществена служба. Би трябвало още веднъж категорично да се произнесе – ревизират ли се за сходство имуществените заявления на тези лица. И да даде на КПКОНПИ функционалности по методическо управление и надзор върху активността на органите по инспекция на тези заявления.
– Новият антикорупционен закон влезе в деяние преди няколко месеца единствено. Предложението за изменение в него не е ли прекомерно ранно?
– По-важното е самото изменение да не е закъсняло.
Нашият посетител
Николай Николов е роден през 1972 година в Ловеч. Магистър (1995) и лекар по право (2010) от СУ. Работил е като юрист на община, член на първия състав на Комисията за определяне на имуществото, добито от незаконна активност (2005 – 2010 г.), член и началник на на Комисията за спор на ползи (2011 – 2018). Адвокат. Член на Научно – експертния съвет на Института за съвременна политика. Автор на пет монографии и над 40 публикации в наши и непознати научни списания – за гражданската конфискация, спора на ползи, декларирането на имуществото, административното право и развой.
Източник: trud.bg
КОМЕНТАРИ