Конституционната реформа е само началото
През последните години полемиките за правосъдна промяна се трансфораха от нишова тематика в социална идея. Това е знак за груповото осъзнаване на основното значение на самостоятелната и ефикасна правосъдна власт за демократичния ред и дава опция за по-широк цивилен мониторинг върху работата ѝ. Нещо повече, въпросът дотам стана водещ и на политическата сцена, че докара до план за конституционни промени, помиряване сред политически съперници и изпиране на кирливи ризи. Извън политическата обстановка обаче е належащо да погледнем предлаганите промени и допълнения в Конституцията и всъщност. За насочна точка на своя коментар ИПИ употребява оповестеното тази седмица становище на Венецианската комисия (ВК) по отношение на законопроекта за изменение и допълнение на главния закон на страната.
Не е допустимо да обърнем задълбочено внимание на всички наранени от ВК въпроси, само че започваме с главните:
Прокурорски съвет
„ Комисията отбелязва в мненията си от 2017 година и от 2019 година, че основният прокурор към момента играе прекомерно значима роля в този орган [Висшият правосъден съвет] – посредством членове от прокуратурата (ГП остава техен йерархичен началник) и посредством тези членове, които имат прокурорски опит (в закона няма възбрана да се избират прокурори за непрофесионални членове на ВСС) “ (пар. 41)
„ Някои от представителите на Неправителствени организации, организациите на българските съдии и прокурори (които се позоваха на взаимно документално мнение в тази насока) и представители на Висш съдебен съвет, [] показаха опасения от премахването на Пленума, защото смятат, че това делене може да докара до изолираност на двете професионални общности и обвързвания с това засилен корпоративизъм “. (пар. 44)
„ [П]ленумът на Висш съдебен съвет няма да номинира претенденти за двамата ръководители на висши съдилища и основен прокурор. Закриването на Пленума е отговор на опасенията, че прокурорите, и в частност основният прокурор, са прекалено въвлечени в ръководството на съдиите. Така че разделянето на Висш съдебен съвет на два обособени съвета е в сходство с предходните рекомендации на Венецианската комисия и би трябвало да бъде приветствано. То ускорява правосъдната самостоятелност, като предотвратява непозволеното въздействие на прокуратурата върху правосъдната власт. За да се отговори на опасенията, повдигнати от редица събеседници по отношение на риска от изолираност на двете специалности, могат да се плануват срещи сред двата съвета за продан на информация и най-хубави практики без да е належащо това да се институционализира. “ (пар. 45)
„ Налице е полемика сред специалисти и конституционалисти за това дали прокурорските препоръки би трябвало да се състоят от болшинство от прокурори, определени от прокурори. За разлика от съда, прокуратурата постоянно е проведена по йерархичен метод що се отнася до ръководството, както и във връзка с професионалните си функционалности, което носи риск прокурорският състав на прокурорския съвет да бъде под въздействието на основния прокурор. Това може да () отслаби нужната отчетност на прокуратурата. “ (пар. 62).
Фокусът в мненията на комисията е форматът на съвета да е подобен, че да изключва непозволеното въздействие, в това число политическо . Както е известно, ЗИД на Конституция на Република България планува прокурорският съвет да има 10 членове: ex officio основния прокурор, двама членове се избират директно от прокурорите, един от следователите и шестима адвокати се избират от Народното събрание. Важното за ВК е във всеки случай крайният състав на органа да е подобен, че да изключва контрола на тази институция от политическото болшинство на деня, като в това време се подсигурява отчетността и успеваемостта на прокуратурата.
Настоящият модел – препоръчан в Законът за изменение и допълнение на конституцията с превес на непрокурорския състав на прокурорския съвет – би могъл да съществува само при формат, при който се резервира устройство на Висш правосъден съвет с две колегии на съдии и прокурори/следователи и общ пленум. В свое мнение от януари 2020 година от Правната стратегия на ИПИ сме отбелязали точно това:
„ Замисълът на едни конституционни промени по отношение на устройството и пълномощията на българската прокуратура би бил да се ускори публичният контрол върху нейната активност, да се подсигурява по-голямата самостоятелност на редовите прокурори посредством съкращаване въздействието на основния прокурор в ПК на Висш съдебен съвет и да се подсигурява обективността на прокуратурата по обвинителната ѝ функционалност, включително и в успеваемостта на създадените обвинявания. Тази самостоятелност следва да се преглежда в подтекста на отбраната на обществения интерес. Макар и изведено по тълкувателен път прокуратурата е виновната институция за практикуване на наказателната политика на страната, в това число и осъществявайки функционалността на единствен бранител на публичния интерес. “ Идеята е прокурорската гилдия на Висш съдебен съвет да се състои преди всичко от членове, избирани от Народното събрание, като те да бъдат адвокати с професионален опит, друг от този на настоящ прокурор или следовател както и на прокурор и следовател, заемал длъжността най-малко 5 години преди датата на избора.
Съществен въпрос, който не е предмет на разбор и оценка е качеството на взаимоотношение му полицията и прокуратурата, като задължени по закон да правят процесуалните дейности в досъдебното произвеждане. Това точно изисква външни за прокуратурата лица да правят тази оценка на работата на двете звена като най-подходящи за задачата са лица от съдийското съсловие. Ето за какво в квотата на Висш съдебен съвет, предавана от Народно събрание най-малко един от членовете следва да бъде избиран от съдийското съсловие . Така по едно и също време ще се подсигурява, че в състава ще влязат експерти, които имат взор върху работата на прокуратурата и в това време ще обезпечи понижаване на политическото въздействие.
Друг значим проблем е оставянето на избора на основен прокурор единствено в ръцете на прокурорския съвет. Липсата на съдии в този избор лишава процедурата точно от тези адвокати, които, в ролята си на самостоятелен съдия, директно са осведомени с работата на прокурорите.
Съдебен съвет
„ Съставът на Висш съдебен съвет () е в сходство с предходните рекомендации на ВК и със стандартите, посочени в Препоръка CM/Rec(2010)12, която гласи, че „ не по-малко от половината членове на такива препоръки би трябвало да бъдат съдии, определени съдии от всички равнища на правосъдната система и при ценене на плурализма в правосъдната система “ (пар. 47)
„ [М]оже да се одобри, че „ професионален опит “ се отнася до разнообразни юридически специалности. Това може да бъде категорично посочено в член 130, алинея 2. () Приветства се наредбата членовете на Висш съдебен съвет, определени от парламентарната квота, да не са членове на правосъдната власт. Препоръчително е да се добави и предписание за изключване на настоящи политици (народни представители) от „ юристите “, които могат да бъдат избирани във Висш съдебен съвет. (пар. 49)
Дългогодишно повтаряният стандарт болшинството в предлагания правосъден съвет да са съдии, определени от съдиите, е най-сетне спазен. Теоретично това би трябвало да докара до усилване на самоуправлението им, което от една страна следва да подсигурява тяхната самостоятелност и липса на непозволено вмешателство в тяхната работа, а от друга – да ускори отчетността им пред съсловието, което ги е избрало.
Сам по себе си обаче този стандарт не би довел автоматизирано до възстановяване на сегашното състояние, в случай че не се основат гаранции на законово равнище, че определените от сътрудниците си съдии ще са от разнообразни равнища на правосъдната система, ще има баланс сред другите райони, пола и така нататък Това значи, че е належащо да се обезпечат условия за съставянето на уравновесен съвет освен сред правосъдните и несъдебните членове, само че и сред самите съдии. Неслучайно това е очебийно на най-малко две места в мнението. В противоположен случай има огромни шансове за членове на съвета да бъдат определени от съдиите единствено „ шефове “ по сходство на последния избор на съдии за Съдийската гилдия на Висш съдебен съвет.
Относимо и за двата съвета
„ Конституционният текст би трябвало да планува какво да се предприеме, в случай че болшинството от 2/3 в Народното събрание, належащо за избор на непрофесионални членове, не бъде реализирано. Комисията още веднъж акцентира, че без механизъм за попречване на сходна невъзможност това предписание, залегнало в Конституцията, може да се трансформира в спънка за естественото действие на двата съвета. За да се оправи с това, Комисията е предоставила в своето Становище от 2020 година по отношение на предходни промени на Конституцията на България образец за вероятен механизъм. (). Същата наредба следва да важи и за избор на членове на Прокурорския съвет. (пар. 50)
В CDL-AD(2020)035 ВК предлага: „ Конституцията може да планува, да вземем за пример, че пълномощието да избере избран най-малък брой непрофесионални членове в този случай се трансферира краткотрайно на президента или различен самостоятелен орган на власт (например омбудсмана), в случай че Народното събрание не успее да реализира единодушие за претендентите и нужното болшинство. Могат да се вземат поради и други механизми срещу сходно блокиране. “ (пар. 56)
Назначаването и освобождението на ръководителите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд се трансферират от Президента към Висшия правосъден съвет. Поправката се приветства, защото може да се смята, че укрепва правосъдната самостоятелност. (пар. 51)
Би било рисковано да се остави на Народно събрание да избира с падащо болшинство от народните представители, тъй като това би означавало да се стига постоянно до тази процедура поради политическия нрав у нас. Неприложимо е президентът или различен орган да назначава, защото се стига да изземване на конституционна подготвеност. Затова практическото измерение на това предложение може да се сведе до това президентът да ги подканва от трибуната на Народно събрание по реда на Правилника за организацията и активността на Народното събрание. Нищо повече.
Като позитивно е регистрирано отнемането на пълномощието на президента да издава декрет за назначението и освобождението на ръководителите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд. В законопроекта за изменение на конституцияга е планувано процедурата да приключва с избора, извършен от Висш съдебен съвет. Макар и ВК да дефинира този процедурен метод като подсилване на правосъдната самостоятелност, могат да се изразят редица несъгласия, свързани с българския юридически и обществен подтекст:
Първата сериозна заплаха е да се стигне до прекалено самозатваряне на системата поради обстоятелството, че този съвет ще бъде доминиран от съдии;И към сегашния миг при още един избор на ръководителите на Върховен касационен съд и Върховен административен съд президентското несъгласие се обезсилва – т.е., то е преодолимо и няма последна тежест, и мъчно можем да допуснем, че е действителен лост за въздействие върху правосъдната независимост;Първоначалният отвод на президента да издаде декрет по назначението е опция да бъдат разисквани необятно професионалните и персоналните качества на личността, препоръчана за поста;Към момента процедурата не предстои на правосъден надзор. Разчита се на процедурната и институционална тежест на президентската институция. При анулация на тази опция актът на избор ще бъде подсъден на Върховен административен съд. Големият въпрос е ще бъде ли трансфорат Върховен административен съд в орган по назначението всъщност, ако анулира избора за съдийския съвет и това на процедура не значи ли, че Върховен административен съд ще е действителният орган по назначението.
Със същата степен на противоречие можем да се отнесем сериозно и към рекомендацията министърът на правораздаването да няма правото на искане за започване на дисциплинарно произвеждане против арбитър, прокурор и следовател. На първо място, преценката какъв ще е изходът от производството остава у правосъдния, надлежно прокурорския съвет (сега у ВСС). Тоест, едно такова деяние не води автоматизирано до наказване, а е форма на опозиция против несъразмерната професионална взаимност сред хората от една система, а в българската обществена среда също е и опит за опълчване на забележителните, само че неефективни болшинства в съвета. Съществуват задоволително процедурни гаранции в самото дисциплинарно произвеждане. Отмяната на това пълномощие индиректно би повлияло и на новоприетия, само че още неподействал механизъм за следствие на основния прокурор и неговите заместници – защото при определяне на липса на закононарушение, преписката се изпраща на министъра за да изиска той, при уточненост, дисциплинарно, а не наказателно гонене (вж. член 411а, алинея 6 от НПК).
Огромна е съпротивата ръководството на собствеността от Висш съдебен съвет да бъде върнато като подготвеност на министъра на правораздаването, каквито текстове са препоръчани. ВК акцентира, че в тази област няма интернационален стандарт, който да изисква бюджетна автономност на съдилищата, само че гледните точки на правосъдната система би трябвало да се вземат поради при определянето на бюджета (пар. 55, 57). ВК намира за удачно и препоръките да не бъдат натоварвани с несъразмерни административни функционалности (пар. 56). От ИПИ поддържаме това решение като предлагаме разделяне на бюджета на правосъдната власт на:
Съществени функционалности на правосъдната власт – правораздавателна за съда и функционалност по следствие и обвиняване за следствието и прокуратурата – в това перо да бъдат главните заплати на съдии, прокурори и следователи, както и всичко обвързвано с обезпечаването на съдопроизводствената дейност;Капиталови разноски, в това число и електронни системи и регистри – поддръжката и ръководството да се правят от Министерство на правосъдието. Да се подсигурява, че достъпът до софтуерните артикули е вероятен единствено от двата съвета, надлежно от Висш съдебен съвет, в случай че се резервира разновидността на общ съвет две колегии и пленум.Всички останали разноски като тези за бонуси към заплатите, работното облекло и обезпечаването на почивните станции и други под. да бъдат избрани като несъществени и да не бъдат удовлетворявани в цялостен размер заради прекаленост и несъществено въздействие върху функционалната самостоятелност на правосъдната власт (статия виж тук).
В умозаключение
Политическата воля и институционалната просвета са определящи за всяко деяние. Венецианската комисия нееднократно ни е подсказвала, че няма да стане елементарно и незабавно и че всяка конституционна или законова смяна единствено поставя начало на смяната, само че надалеч не я изчерпва:
„ Необходима е съответна правна рамка, само че не по-малко значими са професионалният етос и общата политическа просвета “ (Становище CDL-AD(2019)031)
„ [Т]рябва да се подчертае, че няма институционално бързо решение за основаване на самостоятелна и безпристрастна правосъдна система, работеща в сходство с високи професионални стандарти. Институционалните промени би трябвало да вървят ръка за ръка с, а не да заместват, дълготрайни старания, ориентирани към възстановяване на професионализма, прозрачността и етиката в правосъдната система, както и създаване на просвета на почитание към самостоятелност на правосъдната власт от другите държавни управляващи. “
dnevnik.bg
