Президентът обяви мотивите, с които сезира КС за текстове от Закона за здравето
Президентът Румен Радев сезира Конституционния съд за разпореждания от Закона за здравето, свързани с оповестяването на изключителна епидемиологична конюнктура, оповестяват от прессекретариата на президента. Държавният глава оспорва нейното оповестяване от Министерския съвет, неналичието в закона на граничен период за продължителността й, формалните критерии за преценка на заплахата за живота и здравето на хората и непропорционалното ограничение на техните права.
Припомняме, че Румен Радев въпреки всичко подписа указа за обявяване на промените в Закона за здравето и той влезе в действие. Така в страната бе оповестена изключителна епидемиологична конюнктура, която влезе в действие от среднощ и ще важи до 14 юни.
Вижте цялостния текст на настояването от президента за определяне на противоконституционност на разпореждания от Закона за здравето:
Уважаеми конституционни съдии,
На съображение член 150, алинея 1 и член 149, алинея 1, т. 2 от Конституцията на Република България се обръщам към Вас с искане да обявите противоконституционност на член 63, алинея 2-7 от Закона за здравето.
С последните промени в член 63 от Закона за здравето (Обн. Дъждовни води, бр. 44 от 13.05.2020 г.) беше развита уредбата на изключителната епидемиологична конюнктура. Според дефиницията в § 1, т. 45 от спомагателните разпореждания „ изключителна епидемиологична конюнктура по член 63, алинея 1 “ е налице при злополучие, провокирано от заразна болест, което води до епидемиологично разпространяване с непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите, предотвратяването и превъзмогването на което изисква осъществяване на повече от нормалните действия по отбрана и запазване живота и здравето на жителите. В член 63, алинея 2 от Закона за здравето се планува редът за оповестяване на изключителна епидемиологична конюнктура по алинея 1, който включва осъществена от основния държавен здравен контрольор оценка на съществуващия епидемиологичен риск, предложение от министъра на опазването на здравето и решение на Министерския съвет. За да се разгласи изключителна епидемиологична конюнктура, съгласно член 63, алинея 3 при осъществяването на оценката на основния държавен здравен контрольор би трябвало да се установи непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите от заразна болест по член 61, алинея 1. В член 63, алинея 3 от Закона за здравето непосредствената заплаха се презюмира с констатирането на някой от различно посочените в наредбата критерии. Наред с това член 63, алинея 2 планува изключителната епидемиологична конюнктура да се афишира за избран интервал от време, само че не открива нито избран, нито определяем период за времевите й лимити. Обявената изключителна епидемиологична конюнктура е съображение за въвеждане на краткотрайни противоепидемични ограничения със заповед на министъра на опазването на здравето или на шефа на съответната районна здравна ревизия съгласно териториалния им обсег, които могат да лимитират конституционни права на жителите.
Считам, че тези промени в Закона за здравето го отдалечават от конституционните стандарти, допускащи ограничение на главните права, и не държат сметка за ролята, която законодателната власт има в този развой. Конкретните ми съображения за оборване на сходството с Конституцията на член 63, алинея 2-7 от Закона за здравето са следните:
1. По член 63, алинея 2 от Закона за здравето
Използването на родовото разбиране за злополучие в дефиницията на изключителната епидемиологична конюнктура е показателно за опита на законодателя да разграничи изключителното състояние от изключителната епидемиологична конюнктура. Предвид това оповестяването на изключителната епидемиологична конюнктура се разпорежда в подготвеност на Министерския съвет сходно на уредбата в член 50а от Закона за отбрана при бедствия. За разлика от последния закон, който фиксира и периода на деяние на бедственото състояние (не повече от 7 дни, с опция за удължение до 30 дни – член 51, алинея 1, т. 6 и алинея 2 от Закона за отбрана при бедствия), в Закона за здравето сходен метод не е прибавен. Изисква се единствено оповестяване за изключителната епидемиологична конюнктура за избран интервал от време, само че законът не дефинира, нито дава критериите за установяване на пределния период, за който може да бъде оповестена такава конюнктура. Като се има поради, че за интервала на нейното деяние могат да бъдат ограничавани съществени права като правото на напредване, правото на труд, не се съблюдава конституционното условие по член 57, алинея 3 рестриктивните мерки със закон да бъдат краткотрайни. С наредбата на член 63, алинея 2 от Закона за здравето законодателят позволява ограничавания на главните права, без да дава времевите лимити на рестриктивните мерки. Преценката се трансферира на Министерския съвет – по отношение на оповестяването на изключителната епидемиологична конюнктура и времето на рестриктивните мерки, и на министъра на опазването на здравето – по отношение на главните права, които могат да бъдат ограничавани. Така законодателят абдикира от конституционната си отговорност по член 57, алинея 3 при ограничение на главните права на жителите, неприемливо делегирайки на изпълнителната власт делегирани му от Основния закон пълномощия. Неглижирана е и наредбата на член 61 от Конституцията на Република България, която при бедствия изисква от жителите подпомагане на страната и обществото, а не открива съображение за ограничение на съществени права.
По изложените съображения смятам, че член 63, алинея 2 от Закона за здравето е в несъгласие с член 57, алинея 3 и член 61 от Конституцията.
2. По член 63, алинея 3 от Закона за здравето
В член 63, алинея 3 от Закона за здравето са изброени различни критерии, при които законодателят приема, че е налице непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите. От една страна, законодателят изисква осъществяване на оценка на съществуващия епидемиологичен риск от основния държавен здравен контрольор по член 63, алинея 2, а въпреки това, задължава да се одобри, че е налице непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите, когато се установи някоя от различно посочените по алинея 3 хипотези. По този метод оценката се формализира и свежда до прелиминарен лист от констатации, без да се държи сметка по какъв начин се засягат животът и здравето на жителите. Вместо да се търси пропорция на въздействието, което ще се цели с оповестяването на изключителната епидемиологична конюнктура, законът свежда непосредствената заплаха до констатация - да вземем за пример за ниско имунизационно покритие на популацията (чл. 63, алинея 3, т. 4), без да държи сметка в тази обстановка за разпространяването на заболяването. Този законодателен метод презюмира необоримо непосредствената заплаха в съответно изброени случаи. По този метод критериите не служат за основа на оценката на епидемиологичния риск. Те постановат заключения, които не следват от експертно мнение, а от авансово заложени от законодателя констатации. Това формализиране крие сериозен риск от приемане, че е налице непосредствена заплаха за живота и здравето, без да е направена преценка за пропорционалност на рестриктивните мерки за правата, които ще са последица от оповестяването на изключителна епидемиологична конюнктура. Както приема Конституционният съд (Решение № 2 от 2006 година, Решение № 8 от 2019 г.), без регулация страната не би могла да извърши позитивните си отговорности, с цел да подсигурява главните права, само че всяка регулация, надхвърляща обществената нужда от това, опонира на логиката на главните права като защита на самостоятелната сфера на индивида против страната. Предвид това и формалните констатации в една оценка, която би трябвало да се прави въз основа на експертни изводи, се дава голословно необятно поле за ограничение на главните права. Това не подхожда на правилото на правовата страна, заложен в член 4 от Конституцията, и не издига във висш принцип правата на личността.
3. По член 63, алинея 4-7 от Закона за здравето
Предвидените в член 63, алинея 4-7 от Закона за здравето противоепидемични ограничения, въпреки и във всяка една от посочените алинеи да се заявява краткотрайният им темперамент, не са обвързани с открити в закона пределни периоди или най-малко критерии за тяхното установяване. В член 63, алинея 5 и 6 е планувано, че въведените противоепидемични ограничения от министъра на опазването на здравето могат да включват ограничението на конституционни права - възбрана за влизане на територията на страната на жители на други страни с избрани изключения, краткотрайно ограничение напредването на територията на страната, краткотрайно ограничение на употребата или режима на работа на обекти с публично предопределение или други обекти или услуги, предоставяни на жители. По този метод съществени права като правото на напредване на територията на страната, правото на труд могат да бъдат подлагани на ограничавания, без да е спазено условието, че „ със закон може да бъде краткотрайно лимитирано упражняването на обособени права на жителите “. Ограниченията на такива същностни права без законово избран времеви предел ги трансформира в непрекъснати ограничавания, налагани по преценка на изпълнителната власт, което не подхожда нито на член 57, алинея 3, нито на член 8 от Конституцията. Конституционният съд акцентира нуждата от съответни гаранции, че използването на ограниченията ще е обвързвано с реализиране на тяхната съществена цел (Решение № 12 от 2013 г.). Възможността за използване на ограничения в тези граници, наред с необятните благоприятни условия за оповестяване на изключителна епидемиологична конюнктура, води до усилване на властовата асиметрия сред изпълнителната и останалите управляващи (в този смисъл Решение № 1 от 2005 г.). Принципът на пропорционалността изисква прехвърлянето на пълномощия да бъде подчинено на концепцията за максимализиране на отбраната на публичния интерес и главните права, а не да води до понижаване на гаранциите за отбрана на публичния интерес и главните права (Решение № 5 от 2005 г.). Като условия за пропорционалността на избрани ограничавания съдът в Люксембург смята, че въведената законова мярка би трябвало да е единственият метод за реализиране преследваната цел или, в случай че има разнообразни способи за реализиране на същата цел, определеното средство да е минимум утежняващо за частните субекти измежду всички възможни; да е налице систематичност и координация – мярката да не води до резултат, противоположен на преследваната цел (Решение на Съда на Европейския съюз по дело С-388/07).
Уважаеми конституционни съдии,
По изложените съображения се обръщам към Вас с искане да обявите противоконституционност на член 63, алинея 2-7 от Закона за здравето заради несъгласие с член 57, алинея 3, член 61, член 4 и 8 от Конституцията на Република България.
Предлагам да конституирате като заинтересувани институции Народното събрание, Министерския съвет, министъра на опазването на здравето и омбудсмана ".
Припомняме, че Румен Радев въпреки всичко подписа указа за обявяване на промените в Закона за здравето и той влезе в действие. Така в страната бе оповестена изключителна епидемиологична конюнктура, която влезе в действие от среднощ и ще важи до 14 юни.
Вижте цялостния текст на настояването от президента за определяне на противоконституционност на разпореждания от Закона за здравето:
Уважаеми конституционни съдии,
На съображение член 150, алинея 1 и член 149, алинея 1, т. 2 от Конституцията на Република България се обръщам към Вас с искане да обявите противоконституционност на член 63, алинея 2-7 от Закона за здравето.
С последните промени в член 63 от Закона за здравето (Обн. Дъждовни води, бр. 44 от 13.05.2020 г.) беше развита уредбата на изключителната епидемиологична конюнктура. Според дефиницията в § 1, т. 45 от спомагателните разпореждания „ изключителна епидемиологична конюнктура по член 63, алинея 1 “ е налице при злополучие, провокирано от заразна болест, което води до епидемиологично разпространяване с непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите, предотвратяването и превъзмогването на което изисква осъществяване на повече от нормалните действия по отбрана и запазване живота и здравето на жителите. В член 63, алинея 2 от Закона за здравето се планува редът за оповестяване на изключителна епидемиологична конюнктура по алинея 1, който включва осъществена от основния държавен здравен контрольор оценка на съществуващия епидемиологичен риск, предложение от министъра на опазването на здравето и решение на Министерския съвет. За да се разгласи изключителна епидемиологична конюнктура, съгласно член 63, алинея 3 при осъществяването на оценката на основния държавен здравен контрольор би трябвало да се установи непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите от заразна болест по член 61, алинея 1. В член 63, алинея 3 от Закона за здравето непосредствената заплаха се презюмира с констатирането на някой от различно посочените в наредбата критерии. Наред с това член 63, алинея 2 планува изключителната епидемиологична конюнктура да се афишира за избран интервал от време, само че не открива нито избран, нито определяем период за времевите й лимити. Обявената изключителна епидемиологична конюнктура е съображение за въвеждане на краткотрайни противоепидемични ограничения със заповед на министъра на опазването на здравето или на шефа на съответната районна здравна ревизия съгласно териториалния им обсег, които могат да лимитират конституционни права на жителите.
Считам, че тези промени в Закона за здравето го отдалечават от конституционните стандарти, допускащи ограничение на главните права, и не държат сметка за ролята, която законодателната власт има в този развой. Конкретните ми съображения за оборване на сходството с Конституцията на член 63, алинея 2-7 от Закона за здравето са следните:
1. По член 63, алинея 2 от Закона за здравето
Използването на родовото разбиране за злополучие в дефиницията на изключителната епидемиологична конюнктура е показателно за опита на законодателя да разграничи изключителното състояние от изключителната епидемиологична конюнктура. Предвид това оповестяването на изключителната епидемиологична конюнктура се разпорежда в подготвеност на Министерския съвет сходно на уредбата в член 50а от Закона за отбрана при бедствия. За разлика от последния закон, който фиксира и периода на деяние на бедственото състояние (не повече от 7 дни, с опция за удължение до 30 дни – член 51, алинея 1, т. 6 и алинея 2 от Закона за отбрана при бедствия), в Закона за здравето сходен метод не е прибавен. Изисква се единствено оповестяване за изключителната епидемиологична конюнктура за избран интервал от време, само че законът не дефинира, нито дава критериите за установяване на пределния период, за който може да бъде оповестена такава конюнктура. Като се има поради, че за интервала на нейното деяние могат да бъдат ограничавани съществени права като правото на напредване, правото на труд, не се съблюдава конституционното условие по член 57, алинея 3 рестриктивните мерки със закон да бъдат краткотрайни. С наредбата на член 63, алинея 2 от Закона за здравето законодателят позволява ограничавания на главните права, без да дава времевите лимити на рестриктивните мерки. Преценката се трансферира на Министерския съвет – по отношение на оповестяването на изключителната епидемиологична конюнктура и времето на рестриктивните мерки, и на министъра на опазването на здравето – по отношение на главните права, които могат да бъдат ограничавани. Така законодателят абдикира от конституционната си отговорност по член 57, алинея 3 при ограничение на главните права на жителите, неприемливо делегирайки на изпълнителната власт делегирани му от Основния закон пълномощия. Неглижирана е и наредбата на член 61 от Конституцията на Република България, която при бедствия изисква от жителите подпомагане на страната и обществото, а не открива съображение за ограничение на съществени права.
По изложените съображения смятам, че член 63, алинея 2 от Закона за здравето е в несъгласие с член 57, алинея 3 и член 61 от Конституцията.
2. По член 63, алинея 3 от Закона за здравето
В член 63, алинея 3 от Закона за здравето са изброени различни критерии, при които законодателят приема, че е налице непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите. От една страна, законодателят изисква осъществяване на оценка на съществуващия епидемиологичен риск от основния държавен здравен контрольор по член 63, алинея 2, а въпреки това, задължава да се одобри, че е налице непосредствена заплаха за живота и здравето на жителите, когато се установи някоя от различно посочените по алинея 3 хипотези. По този метод оценката се формализира и свежда до прелиминарен лист от констатации, без да се държи сметка по какъв начин се засягат животът и здравето на жителите. Вместо да се търси пропорция на въздействието, което ще се цели с оповестяването на изключителната епидемиологична конюнктура, законът свежда непосредствената заплаха до констатация - да вземем за пример за ниско имунизационно покритие на популацията (чл. 63, алинея 3, т. 4), без да държи сметка в тази обстановка за разпространяването на заболяването. Този законодателен метод презюмира необоримо непосредствената заплаха в съответно изброени случаи. По този метод критериите не служат за основа на оценката на епидемиологичния риск. Те постановат заключения, които не следват от експертно мнение, а от авансово заложени от законодателя констатации. Това формализиране крие сериозен риск от приемане, че е налице непосредствена заплаха за живота и здравето, без да е направена преценка за пропорционалност на рестриктивните мерки за правата, които ще са последица от оповестяването на изключителна епидемиологична конюнктура. Както приема Конституционният съд (Решение № 2 от 2006 година, Решение № 8 от 2019 г.), без регулация страната не би могла да извърши позитивните си отговорности, с цел да подсигурява главните права, само че всяка регулация, надхвърляща обществената нужда от това, опонира на логиката на главните права като защита на самостоятелната сфера на индивида против страната. Предвид това и формалните констатации в една оценка, която би трябвало да се прави въз основа на експертни изводи, се дава голословно необятно поле за ограничение на главните права. Това не подхожда на правилото на правовата страна, заложен в член 4 от Конституцията, и не издига във висш принцип правата на личността.
3. По член 63, алинея 4-7 от Закона за здравето
Предвидените в член 63, алинея 4-7 от Закона за здравето противоепидемични ограничения, въпреки и във всяка една от посочените алинеи да се заявява краткотрайният им темперамент, не са обвързани с открити в закона пределни периоди или най-малко критерии за тяхното установяване. В член 63, алинея 5 и 6 е планувано, че въведените противоепидемични ограничения от министъра на опазването на здравето могат да включват ограничението на конституционни права - възбрана за влизане на територията на страната на жители на други страни с избрани изключения, краткотрайно ограничение напредването на територията на страната, краткотрайно ограничение на употребата или режима на работа на обекти с публично предопределение или други обекти или услуги, предоставяни на жители. По този метод съществени права като правото на напредване на територията на страната, правото на труд могат да бъдат подлагани на ограничавания, без да е спазено условието, че „ със закон може да бъде краткотрайно лимитирано упражняването на обособени права на жителите “. Ограниченията на такива същностни права без законово избран времеви предел ги трансформира в непрекъснати ограничавания, налагани по преценка на изпълнителната власт, което не подхожда нито на член 57, алинея 3, нито на член 8 от Конституцията. Конституционният съд акцентира нуждата от съответни гаранции, че използването на ограниченията ще е обвързвано с реализиране на тяхната съществена цел (Решение № 12 от 2013 г.). Възможността за използване на ограничения в тези граници, наред с необятните благоприятни условия за оповестяване на изключителна епидемиологична конюнктура, води до усилване на властовата асиметрия сред изпълнителната и останалите управляващи (в този смисъл Решение № 1 от 2005 г.). Принципът на пропорционалността изисква прехвърлянето на пълномощия да бъде подчинено на концепцията за максимализиране на отбраната на публичния интерес и главните права, а не да води до понижаване на гаранциите за отбрана на публичния интерес и главните права (Решение № 5 от 2005 г.). Като условия за пропорционалността на избрани ограничавания съдът в Люксембург смята, че въведената законова мярка би трябвало да е единственият метод за реализиране преследваната цел или, в случай че има разнообразни способи за реализиране на същата цел, определеното средство да е минимум утежняващо за частните субекти измежду всички възможни; да е налице систематичност и координация – мярката да не води до резултат, противоположен на преследваната цел (Решение на Съда на Европейския съюз по дело С-388/07).
Уважаеми конституционни съдии,
По изложените съображения се обръщам към Вас с искане да обявите противоконституционност на член 63, алинея 2-7 от Закона за здравето заради несъгласие с член 57, алинея 3, член 61, член 4 и 8 от Конституцията на Република България.
Предлагам да конституирате като заинтересувани институции Народното събрание, Министерския съвет, министъра на опазването на здравето и омбудсмана ".
Източник: manager.bg
КОМЕНТАРИ