Д-р Тони Димов, председател на Центъра за оценка на законодателството, пред „Труд“: Произвеждат се закони на килограм
Бързината е единственият принцип в българския законодателен развой, който се съблюдава на 100 %. Това декларира пред „ Труд “ докторът по право Тони Димов , който от години следи производството на закони в страната и следи за тяхното качество. Според него това произвеждане е толкоз несметно и нетрайно, че и самите му производители не го познават. „ Случва се – споделя той – депутатите да схванат какво предписание са основали чак, когато се наложи да го трансформират. “
– Г-н Димов, две години минаха, откогато Законът за нормативните актове (ЗНА) задължи законодателя да прави предварителна оценка на въздействието на наредбите, които съчинява или поправя, а също и да се съветва с специалисти и жители за потребността от тях. Оправда ли се упованието, че това ще попречи на депутатите да вършат отпадък от алинеи и параграфи?
– Регулаторната промяна, въведена със Закон за нормативните актове през 2016 година, ще бъде мудна и сложна. Докато се покаже потребният й резултат, ще минат години. Защото у нас няма просвета на нормотворческия развой, нито мотивация за подобряването му посредством събиране на данни. Изглежда, че властимащите нямат нужда да потвърждават на своите гласоподаватели, че правят законодателна активност в полза на цялото общество. Неведнъж зад бързината или зад груповата (без)отговорност на държавните органи, партиите или групите, предлагащи ограничения за контролиране, се прикрива преследван от тях частен интерес, който е друг от публичния. Голяма изненада за мен и за сътрудниците ми от Центъра за оценка и влияние на законодателството беше изначалният отвод на Народното събрание да съблюдава условието за осъществяване на публични съвещания по законопроектите в период от 30 дни. Това за нас е неясно, необяснимо. Централният държавен орган, посредством който се реализира представителството на суверена, да не желае да се допитва до гласоподавателите си при вземането на най-важните решения! Да се лишава от този развой, предназначен да съобщи на неговите актове неприкритост, легитимност, гласност! Защо! Обществените съвещания са елементарен и ефикасен генератор на най-дефицитната стока у нас – доверието на хората във властта. Да не би рейтингът на Народното събрание да е толкоз висок, че да не му би трябвало повече публично доверие?
– Очевидно не е това обяснението.
– Аз си изяснявам този феномен с бързината в нормотворчеството. Бързината се трансформира в неписан принцип и то единственият, който се съблюдава на 100% в българския законодателен развой. Когато нямат справедлив отговор на въпроса кое постанова приемането на един или различен закон, законодателите вадят аргумента, че динамичността на публичните връзки изисква бързи решения. Има и различен неочакван за нас феномен – обикновеният метод, по който властимащите заобикалят Закона за нормативните актове, като го „ ползват “ в кавички. Всичко е обществено – всеки проектозакон с претекстовете му и оценката на въздействието му, се разгласява в интернет – и ние не допускахме, че някой ще си разреши да изготвя оценки на конвейер, с преписване, с копи– пейс. Но не щеш ли това се случва: на всевъзможни планове се лепва една и съща оценка, с голи изречения и изрази, изпразнени от наличие.
– Затова ли всеки новоприет закон в Народното събрание е поправян най-малко един път в границите на 6 месеца – или преди да бъде гласуван, или по-късно?
– Добрите оценки на въздействието би трябвало да доведат до по-добро контролиране. Формалните и подправените оценки са нещо по-лошо от неналичието на каквито и да е. Чрез тях властимащи, които са повлияни от частни или групови ползи, могат да ни заблудят, че обещано законопредложение е доста нужно и незабавно.
– Можете ли да дадете съответни образци за това по какъв начин се заобикаля на Закона за нормативните актове?
– Ще ви дам извадки от мониторинга, който организирахме от края на 2016 до края на 2017 година Цитирам: „ Необходимостта от тази законодателна самодейност е явна – проблемите с непазарния темперамент, водещ до високи цени на горивата в България, не са от през вчерашния ден. ” Това е част от оценка на въздействието към Проекта за изменение и допълнение на Закона за налог върху добавената стойност, импортиран от народни представители от Реформаторския блок. Кажете ми, от кое място идва „ очевидността “? И в случай че проблемите „ не са от през вчерашния ден “, от оня ден ли са? И въобще каква справедлива аргументация съдържа тази оценка? Ето ви и различен откъс – от план на депутати от „ Воля “ за смяна на Гражданско–процесуалния кодекс: „ Заинтересована група от приемане на законодателната самодейност е цялото общество. Гарантирането на правата както на длъжниците, по този начин и на взискателите и обезпечаване на по-лесен достъп до правораздаване е в полза на цялата общност, защото заради един или различен мотив един жител е страна или може да се окаже в даден миг страна на производството по Граждански процесуален кодекс. ” Какво би трябвало да значи изразът „ заради един или различен мотив един жител е страна или може да се окаже страна на производството по Граждански процесуален кодекс “?
– Какво?
– Този израз е неправилен. Звучи като насмешка – и не с експертната, а просто с грамотната част от българското общество. Чуйте различен текст: „ Законопроектът ще способства за възстановяване на бизнесклимата и превъзмогване на така наречен сив бранш в селскостопанското произвеждане ”. Това е част от оценка на Закона за храните, импортиран от депутати на Българска социалистическа партия. Оценката не трябва да съдържа заявления от този тип, тя би трябвало с данни да покаже кой е „ сивия бранш “ и по какъв начин тъкмо ще се реализира „ възстановяване на бизнесклимата “. Да ви дам ли още образци?
– Дайте още един?
– „ Очаква се след приемането на ЗИД на ЗППЦК да се реализира възстановяване, а в известни случаи и облекчение на нормативната регулация, редуциране на периодите за изговаряне на надзорния орган по някои административни производства. ” Цитатът е от план за изменение и допълнение на Закона за общественото предложение на скъпи бумаги, импортиран от група депутати от ГЕРБ. Какво тъкмо значи „ облекчение на нормативната регулация “? Не е ясно. И кому са нужни тези декларативни изречения? Те нямат място в оценките!
– А оценката на плана за смяна в Търговския закон? Онази смяна, която целеше да попречи на притежателите на компании да заобикалят заплащането на осигуровки и заплати, като трансферират дялове на трети лица.
– Този законопроект за „ справяне с модерното иго “, както бе рекламиран, се трансформира в законопроект „ по какъв начин да вгорчим живота на бизнеса “, който така и така е не е доста сладостен. За да избегна по-тежки думи, бих споделил, че това е емблематичен образец за неприятно контролиране и нормотворческа недомислица. Въвеждаме условие да се удостоверяват някакви условия, което загражда правото на всеки притежател на дружествени дялове свободно да се разпорежда с тях. Но не предвиждаме по какъв начин ще се прави това засвидетелствуване. И откакто законодателната недомислица е реалност, оставяме получателите й да се оправят, както намерят за добре. И стартират отводите от Агенцията по вписванията.
– А какво ще кажете за това изменение на Наказателния кодекс, съгласно което всеки началник на компания може след злощастна договорка да носи наказателна отговорност за корупционно закононарушение?
– Това предложение го изследвахме особено. С него се прави опит за огромно разширение на приложното поле на така наречен „ корупционни закононарушения “, само че той влиза в очевидно несъгласие с това разбиране. Разяждането на страната – в това е главният смисъл на думата „ корупция “. Той включва действия на лица, облечени във власт, които подхващат нещо или се въздържат от нещо против облаги, които не им се следват. И тук отново бяхме сюрпризирани! Ако приемем, че у нас има над 300 000 търговски компании и всяка има шеф, излиза, че от въпросната смяна на Наказателен кодекс са евентуално наранени над 300 000 лица. А в 30-дневния период за публични съвещания в Министерския съвет няма импортирано нито едно мнение по нея. Как да си разбираем това?
– Не знам.
– Според мен, то се дължи на липса на доверие в системата. Хората не имат вяра, че в случай че вземат участие в консултациите, някой ще ги чуе въобще. Това е признак, че те са мощно дезинтересирани от всичко протичащо се в нормотворчеството. Включително от това, което се отнася до оправянето с корупцията по високите етажи на властта. Ние не съумяваме дейно да използван закона по отношение на корупционните закононарушения на десетки хиляди лица по високите етажи, а разширяваме обсега му до стотици хиляди. Така казусът с корупцията ще се реши ли? А решаването му е предпочитано за страната ни. Заради него тя е под дълъг мониторинг, който продължи и по време на европредседателството ни – невиждано в историята на Европейски Съюз! Ние сме нещо като лежащо болен член на Съвета на Европейски Съюз, който се намира 10 години под непрекъснато наблюдаване от други държави-членки. И внезапно ни се наложи не просто да станем от леглото, а и да председателстваме съвета, да му задаваме дневния ред, да предлагаме оздравителни решения, въпреки да е общоизвестно, че ние самите не сме оздравели. Има нещо доста лицемерно в тази обстановка. Причината е освен у нас, а и в съюза. Според мен, когато се наложи, поради Брекзит, България прибързано да поеме ротационното председателство, ние трябваше да заявим, че бидейки под мониторинг, няма по какъв начин да го създадем. Трябваше да сложим въпроса по този начин: или пада мониторингът, или отхвърляме да председателстваме. Но това е друга тематика, да се върнем на тази за законодателството.
– Чух ви по малкия екран да говорите за „ нормативна инфлация “? Какво значи това, с изключение на, че доста постоянно се трансформират разпоредбите?
– Нормативната инфлация е сходна с икономическата, единствено че се свързва не с печатането на обезценени пари, а с производството на нелегитимни ограничения по контролиране, от които следва правилото „ както ни ги налагате, по този начин ще ви ги съблюдаваме “. Приемат се за малко време голямо количество нормативни актове, „ на кг “. При това и самият законодател не може да се ориентира какво е приел и какво би трябвало да съблюдава, а до момента в който го разбере, то се трансформира. Нормативната инфлация води до парцелирано, припокриващо се и неразбираемо законодателство, което провокира загуба на доверие в системата, която го създава. Създава се обаян кръг: несметно законодателство – юридически нихилизъм – неспазване на законите – неефективно правоприлагане.
– Що за хора пишат оценките за въздействието на законите?
– Те са най-хубавите специалисти, които вършат оценки по най-безспорните научни способи. И би трябвало да са хора, съзнаващи своята отговорност за бъдещето на страната. Защото качеството на разпоредбите, които съблюдаваме или не, дефинират качеството на живота ни. Също по този начин, както неспазването на разпоредбите за придвижване води до произшествия.
Нашият посетител
Тони Димов е роден в Ловеч. Завършил ловешката британска гимназия и юридическия факултет на Софийския университет „ Кл. Охридски “ ( 1998). Адвокат с над 15-годишен опит. Доктор по право (2014), защитил дисертация в Института за страната и правото при Българска академия на науките. Председател на Центъра за оценка на влияние на законодателството от основаването му през 2016 г.
– Г-н Димов, две години минаха, откогато Законът за нормативните актове (ЗНА) задължи законодателя да прави предварителна оценка на въздействието на наредбите, които съчинява или поправя, а също и да се съветва с специалисти и жители за потребността от тях. Оправда ли се упованието, че това ще попречи на депутатите да вършат отпадък от алинеи и параграфи?
– Регулаторната промяна, въведена със Закон за нормативните актове през 2016 година, ще бъде мудна и сложна. Докато се покаже потребният й резултат, ще минат години. Защото у нас няма просвета на нормотворческия развой, нито мотивация за подобряването му посредством събиране на данни. Изглежда, че властимащите нямат нужда да потвърждават на своите гласоподаватели, че правят законодателна активност в полза на цялото общество. Неведнъж зад бързината или зад груповата (без)отговорност на държавните органи, партиите или групите, предлагащи ограничения за контролиране, се прикрива преследван от тях частен интерес, който е друг от публичния. Голяма изненада за мен и за сътрудниците ми от Центъра за оценка и влияние на законодателството беше изначалният отвод на Народното събрание да съблюдава условието за осъществяване на публични съвещания по законопроектите в период от 30 дни. Това за нас е неясно, необяснимо. Централният държавен орган, посредством който се реализира представителството на суверена, да не желае да се допитва до гласоподавателите си при вземането на най-важните решения! Да се лишава от този развой, предназначен да съобщи на неговите актове неприкритост, легитимност, гласност! Защо! Обществените съвещания са елементарен и ефикасен генератор на най-дефицитната стока у нас – доверието на хората във властта. Да не би рейтингът на Народното събрание да е толкоз висок, че да не му би трябвало повече публично доверие?
– Очевидно не е това обяснението.
– Аз си изяснявам този феномен с бързината в нормотворчеството. Бързината се трансформира в неписан принцип и то единственият, който се съблюдава на 100% в българския законодателен развой. Когато нямат справедлив отговор на въпроса кое постанова приемането на един или различен закон, законодателите вадят аргумента, че динамичността на публичните връзки изисква бързи решения. Има и различен неочакван за нас феномен – обикновеният метод, по който властимащите заобикалят Закона за нормативните актове, като го „ ползват “ в кавички. Всичко е обществено – всеки проектозакон с претекстовете му и оценката на въздействието му, се разгласява в интернет – и ние не допускахме, че някой ще си разреши да изготвя оценки на конвейер, с преписване, с копи– пейс. Но не щеш ли това се случва: на всевъзможни планове се лепва една и съща оценка, с голи изречения и изрази, изпразнени от наличие.
– Затова ли всеки новоприет закон в Народното събрание е поправян най-малко един път в границите на 6 месеца – или преди да бъде гласуван, или по-късно?
– Добрите оценки на въздействието би трябвало да доведат до по-добро контролиране. Формалните и подправените оценки са нещо по-лошо от неналичието на каквито и да е. Чрез тях властимащи, които са повлияни от частни или групови ползи, могат да ни заблудят, че обещано законопредложение е доста нужно и незабавно.
– Можете ли да дадете съответни образци за това по какъв начин се заобикаля на Закона за нормативните актове?
– Ще ви дам извадки от мониторинга, който организирахме от края на 2016 до края на 2017 година Цитирам: „ Необходимостта от тази законодателна самодейност е явна – проблемите с непазарния темперамент, водещ до високи цени на горивата в България, не са от през вчерашния ден. ” Това е част от оценка на въздействието към Проекта за изменение и допълнение на Закона за налог върху добавената стойност, импортиран от народни представители от Реформаторския блок. Кажете ми, от кое място идва „ очевидността “? И в случай че проблемите „ не са от през вчерашния ден “, от оня ден ли са? И въобще каква справедлива аргументация съдържа тази оценка? Ето ви и различен откъс – от план на депутати от „ Воля “ за смяна на Гражданско–процесуалния кодекс: „ Заинтересована група от приемане на законодателната самодейност е цялото общество. Гарантирането на правата както на длъжниците, по този начин и на взискателите и обезпечаване на по-лесен достъп до правораздаване е в полза на цялата общност, защото заради един или различен мотив един жител е страна или може да се окаже в даден миг страна на производството по Граждански процесуален кодекс. ” Какво би трябвало да значи изразът „ заради един или различен мотив един жител е страна или може да се окаже страна на производството по Граждански процесуален кодекс “?
– Какво?
– Този израз е неправилен. Звучи като насмешка – и не с експертната, а просто с грамотната част от българското общество. Чуйте различен текст: „ Законопроектът ще способства за възстановяване на бизнесклимата и превъзмогване на така наречен сив бранш в селскостопанското произвеждане ”. Това е част от оценка на Закона за храните, импортиран от депутати на Българска социалистическа партия. Оценката не трябва да съдържа заявления от този тип, тя би трябвало с данни да покаже кой е „ сивия бранш “ и по какъв начин тъкмо ще се реализира „ възстановяване на бизнесклимата “. Да ви дам ли още образци?
– Дайте още един?
– „ Очаква се след приемането на ЗИД на ЗППЦК да се реализира възстановяване, а в известни случаи и облекчение на нормативната регулация, редуциране на периодите за изговаряне на надзорния орган по някои административни производства. ” Цитатът е от план за изменение и допълнение на Закона за общественото предложение на скъпи бумаги, импортиран от група депутати от ГЕРБ. Какво тъкмо значи „ облекчение на нормативната регулация “? Не е ясно. И кому са нужни тези декларативни изречения? Те нямат място в оценките!
– А оценката на плана за смяна в Търговския закон? Онази смяна, която целеше да попречи на притежателите на компании да заобикалят заплащането на осигуровки и заплати, като трансферират дялове на трети лица.
– Този законопроект за „ справяне с модерното иго “, както бе рекламиран, се трансформира в законопроект „ по какъв начин да вгорчим живота на бизнеса “, който така и така е не е доста сладостен. За да избегна по-тежки думи, бих споделил, че това е емблематичен образец за неприятно контролиране и нормотворческа недомислица. Въвеждаме условие да се удостоверяват някакви условия, което загражда правото на всеки притежател на дружествени дялове свободно да се разпорежда с тях. Но не предвиждаме по какъв начин ще се прави това засвидетелствуване. И откакто законодателната недомислица е реалност, оставяме получателите й да се оправят, както намерят за добре. И стартират отводите от Агенцията по вписванията.
– А какво ще кажете за това изменение на Наказателния кодекс, съгласно което всеки началник на компания може след злощастна договорка да носи наказателна отговорност за корупционно закононарушение?
– Това предложение го изследвахме особено. С него се прави опит за огромно разширение на приложното поле на така наречен „ корупционни закононарушения “, само че той влиза в очевидно несъгласие с това разбиране. Разяждането на страната – в това е главният смисъл на думата „ корупция “. Той включва действия на лица, облечени във власт, които подхващат нещо или се въздържат от нещо против облаги, които не им се следват. И тук отново бяхме сюрпризирани! Ако приемем, че у нас има над 300 000 търговски компании и всяка има шеф, излиза, че от въпросната смяна на Наказателен кодекс са евентуално наранени над 300 000 лица. А в 30-дневния период за публични съвещания в Министерския съвет няма импортирано нито едно мнение по нея. Как да си разбираем това?
– Не знам.
– Според мен, то се дължи на липса на доверие в системата. Хората не имат вяра, че в случай че вземат участие в консултациите, някой ще ги чуе въобще. Това е признак, че те са мощно дезинтересирани от всичко протичащо се в нормотворчеството. Включително от това, което се отнася до оправянето с корупцията по високите етажи на властта. Ние не съумяваме дейно да използван закона по отношение на корупционните закононарушения на десетки хиляди лица по високите етажи, а разширяваме обсега му до стотици хиляди. Така казусът с корупцията ще се реши ли? А решаването му е предпочитано за страната ни. Заради него тя е под дълъг мониторинг, който продължи и по време на европредседателството ни – невиждано в историята на Европейски Съюз! Ние сме нещо като лежащо болен член на Съвета на Европейски Съюз, който се намира 10 години под непрекъснато наблюдаване от други държави-членки. И внезапно ни се наложи не просто да станем от леглото, а и да председателстваме съвета, да му задаваме дневния ред, да предлагаме оздравителни решения, въпреки да е общоизвестно, че ние самите не сме оздравели. Има нещо доста лицемерно в тази обстановка. Причината е освен у нас, а и в съюза. Според мен, когато се наложи, поради Брекзит, България прибързано да поеме ротационното председателство, ние трябваше да заявим, че бидейки под мониторинг, няма по какъв начин да го създадем. Трябваше да сложим въпроса по този начин: или пада мониторингът, или отхвърляме да председателстваме. Но това е друга тематика, да се върнем на тази за законодателството.
– Чух ви по малкия екран да говорите за „ нормативна инфлация “? Какво значи това, с изключение на, че доста постоянно се трансформират разпоредбите?
– Нормативната инфлация е сходна с икономическата, единствено че се свързва не с печатането на обезценени пари, а с производството на нелегитимни ограничения по контролиране, от които следва правилото „ както ни ги налагате, по този начин ще ви ги съблюдаваме “. Приемат се за малко време голямо количество нормативни актове, „ на кг “. При това и самият законодател не може да се ориентира какво е приел и какво би трябвало да съблюдава, а до момента в който го разбере, то се трансформира. Нормативната инфлация води до парцелирано, припокриващо се и неразбираемо законодателство, което провокира загуба на доверие в системата, която го създава. Създава се обаян кръг: несметно законодателство – юридически нихилизъм – неспазване на законите – неефективно правоприлагане.
– Що за хора пишат оценките за въздействието на законите?
– Те са най-хубавите специалисти, които вършат оценки по най-безспорните научни способи. И би трябвало да са хора, съзнаващи своята отговорност за бъдещето на страната. Защото качеството на разпоредбите, които съблюдаваме или не, дефинират качеството на живота ни. Също по този начин, както неспазването на разпоредбите за придвижване води до произшествия.
Нашият посетител
Тони Димов е роден в Ловеч. Завършил ловешката британска гимназия и юридическия факултет на Софийския университет „ Кл. Охридски “ ( 1998). Адвокат с над 15-годишен опит. Доктор по право (2014), защитил дисертация в Института за страната и правото при Българска академия на науките. Председател на Центъра за оценка на влияние на законодателството от основаването му през 2016 г.
Източник: trud.bg
КОМЕНТАРИ