Закон за защита на корупцията и за репресия на неудобните
Александър Кашъмов
© Антон Попов Адвокат Александър Кашъмов е началник на правния екип на фондация Програма Достъп до информация, участник в голям брой работни групи по правене на закони в региона на достъпа до информация, правата на индивида, отбрана на персоналните данни, наказателния развой, специфични разследващи средства и други Още по тематиката
Здравка Калайджиева: Антикорупционният закон съчетава три типа нарушавания на права, открити от Съда в Страсбург
Жалко е, че този закон не беше авансово съветван с Венецианската комисия, само че и в този момент няма спънки да се търси оценка на Съвета на Европа
21 дек 2017
Новата комисия за битка с корупцията - доста права и привилегии без отговорност
Президентът Румен Радев към този момент се закани с несъгласие на антикорупционния закон
15 дек 2017
Над КОНПИ е единствено бог...
Какво е гражданската конфискация, по какъв начин издателят на " Капитал " се озова в тази процедура и какво значи това за сигурността на вложенията
15 дек 2017
КОНПИ надскочила закона и съда, с цел да удари издателя на " Капитал "
Имущество на Иво Прокопиев, семейство му и компаниите му е било запорирано от Окръжен съд - Бургас
11 дек 2017
Антикорупционният закон на ГЕРБ победи, текстът на Българска социалистическа партия не се класира
Управляващите сплотяват няколко структури в звено за битка с корупцията, само че със същите функционалности като до момента
25 окт 2017 Приетият дефинитивно преди празниците Закон за битка против корупцията и за лишаване на назаконно добитото имущество основателно провокира съществени опасения, само че, за жалост, сякаш не измежду корумпираните. Законът не реализира главната си цел за предварителна защита на корупцията, освен това, той се трансформира в закон за отбрана на корупцията, като в същото време основава един свръховластен орган, който ще се излъчва от политическото болшинство, а ще реализира принуда върху конституционно регламентирани държавни институции.
" Програма достъп до информация " (ПДИ) от 21 години се бори за свободата на жителите да наблюдават страната без да се постанова да потвърждават своя интерес от това, посредством практикуване на правото на достъп до информация, както и свободата им да не бъдат следени от страната без основателна законна причина. Един антикорупционен закон би могъл да способства за одобряване на тези полезности, които са двете страни на една и съща монета. По тази причина ПДИ с подготвеност откликна на поканата на Министерството на правораздаването (МП) да взе участие в процеса на правене на плана. Редица наши оферти бяха възприети от Министерство на правосъдието, държавното управление и Народното събрание. Окончателното гласуваните текстове на закона, обаче, не са просто надалеч от приемливи. Те основават заплаха от държавен произвол, засягане на съществени права на жителите и липса на противопоставяне на корупцията.
Най-общо основанията за безпокойствие могат да се формулират в следните мнения:
1. В закона бяха обединени наредбите от няколко досега налични други закони1, без да бъде придадена добавена стойност във връзка с предварителната защита и противодействието на корупцията. С това се обезсмисли законодателното изпитание и се разфокусира съществуващата активност на държавните органи, ангажирани в противопоставяне на корупцията.
2. Понятията в закона са неразбираемо и спорно дефинирани. Така да вземем за пример липсва на практика разлика сред понятията " корупция " и " спор на ползи ". Липсва изобщо формулировка на понятието " корупционно държание ", само че за сметка на това се планува новосъздадената антикорупционна комисия да употребява специфични разследващи средства (СРС), с цел да събира скрито информация, обвързвана с такова (неясно какво) държание, както и да подхваща процедури по конфискация на имущество - даже в случаите, когато това е ориентирано против лица, които в никакъв случай не са заемали обществени длъжности. От правно-техническа позиция досега сякаш не е създаван подобен закон, в който определенията на съществени понятия да са разпръснати – едни първоначално, други в средата, трети – в края на нормативния акт. Прилагането на един подобен безреден артикул на законотворчеството ще бъде съществено предизвикателство за държавните чиновници и юристите.
3. Не се реализира една от главните цели на закона, заложена в претекстовете на вносителя – да се реши казусът с многото некоординирано функциониращи структури в областта на битката с корупцията. До момента декларациите на висшите чиновници се събираха и разгласиха от Сметната палата, на елементарните държавни чиновници се събираха и се/не се разгласиха от органа по назначение, ДАНС се занимаваше със събиране на информация посредством СРС, БОРКОР – с разбор на корупционната среда, КПУКИ (Комисия за попречване и определяне на спор на интереси) – с попречване и определяне на спор на ползи, прокуратурата – с следствие и покачване на обвинявания за закононарушенията, свързани с корупция. Комисията за лишаване на нелегално добитото имущество (КОНПИ) пък се занимава с лишаване на така наречен нелегално добито (чрез закононарушения или други закононарушения) имущество, която активност не постоянно е обвързвана с битката с корупцията.
Механичното сливане на всички тези съществуващи сега структури в една, и то под шапката на незапознатата с битката с корупцията КОНПИ, няма да реши проблемите с неналичието на съгласуваност сред тях. Тази липса можеше да бъде преодоляна единствено посредством органичното, а не пришито, сглобяване на частите в една уравновесено конструирана институция с акцент върху предварителната защита на корупцията.
4. Правомощията на новосъздадената антикорупционна комисия не подхождат на висшия закон. Поставянето на президент, народни представители, конституционни съдии и представители на други планувани в Конституцията държавни органи (например Сметната палата, омбудсмана) под репресивните пълномощия на една предавана от политическото мнозиство институция слага въпроси за сходство с Конституцията. Възможността някоя от конституираните с Конституцията самостоятелни едни от други управляващи да бъде ограничавана от друга власт, може да бъде призната само в главния закон по планувания за това законодателен ред, което в тази ситуация даже не е обсъждано в границите на законодателния развой.
5. Основната заложена в претекстовете на вносителя цел – предварителната защита на корупцията, не е реализирана със закона. С него не се усъвършенства значително нито една от плануваните и досега ограничения за предварителна защита на корупцията. Не се усилва, да вземем за пример, срокът на възбраната за осъществяване на избрани действия след овакантяване на съответната обществена служба, не се усъвършенства режимът на гласност на декларациите на държавните чиновници за спор на ползи, не се основава етичен кодекс на висшите чиновници в областта на изпълнителната власт, нито обвързване да бъде оповестен, не се основава ясно обвързване за всички органи на изпълнителната власт да реализират от време на време (ежегодно) цялостна оценка на корупционния риск в институцията, учредена на установените през годината случаи. Такава периодическа оценка може да послужи като основа за смяна в нормативната уредба, етичните кодекси, ръководството на човешките запаси и образованията в администрацията и по този метод да се придаде методичност на антикорупционните старания.
6. Цялостната структура на закона бе построена без да е учредена на разбор на осъществяването на съществуващото от 17 години антикорупционно законодателство, включително, само че освен, отчетите на КПУКИ и БОРКОР, отчетите на Министерския съвет, практиката на Върховния административен съд по Закона за попречване и определяне на спор на ползи (ЗПУКИ), анализите и отчетите на неправителствени организации и други Нито един от тези документи не бе взет поради, макар апелите за това в работните групи и по време на публичното разискване.
7. Сериозна крачка обратно в предварителната защита на корупцията е ограничението на предмета на закона единствено до висшите държавни чиновници. Не съществува такова нещо като изолирана единствено по високите етажи на властта корупция. Нарушението на държавния чиновник, който се занимава с публичните поръчки, върви ръка за ръка с протекцията от страна на неговия началник – кмет, министър. Със закона се отстранява до момента съществуващият обединен надзор върху спора на ползи и се дава на ръководителя (в редица случаи – локалния или централен феодал) да взема решение по случаите, отнасящи се до държавните чиновници. Това са същите ръководители, поради които и до през днешния ден не се разгласява огромен брой от декларациите на държавните чиновници за спор на ползи.2 Държавата абдикира от задължението си да противодейства на корупцията в администрацията на изпълнителната власт.
8. Огромна крачка обратно съставлява позволеното отнемане на подателите на сигнали от съществуващата досега отбрана по ЗПУКИ и Административнопроцесуалния кодекс (АПК). За разлика от подателите на сигнали за други нередности или закононарушения (АПК, НПК) подателите на сигнали за корупция ще бъдат изложени на офанзиви от лицата с власт, против които тези сигнали са подадени. Това е в нарушаване на Конвенцията на Организация на обединените нации срещу корупцията и на чл.10 от Европейска конвенция за правата на човека, по който България е неведнъж осъждана (например по делото Маринова и други против България, 2016 г.). Отделно, с премахването на тази отбрана законът се трансформира в закон за отбрана на корупцията .
9. В закона се планува събиране на сензитивна информация за хората от страна на антикорупционната комисия благодарение на " оперативно-издирвателни средства " и СРС. Без да има проверяващи функционалности, комисията по този метод ще получава непропорционално огромен достъп до персонални данни, в това число по отношение на връзките сред хората. С това се нарушава законодателството на Европейски Съюз за отбрана на персоналните данни и чл.8 от Европейска конвенция за правата на човека, за което България е към този момент неколкократно осъждана.
10. В закона се планува конфискацията на нелегално добито имущество да върви ръка за ръка с предварителната защита и противодействието на корупцията. Това, преди всичко, е размиване на понятията, защото едно е корупция, а друго – замогване от да вземем за пример кражба, обир, ликвидиране. Размиването на понятията е нездравословно за правосъзнанието на жителите, които избират органите на власт в правовата и демократична страна и би трябвало да могат да узнаят те каква активност реализират, по какъв начин и с какви резултати. Ако не може да разграничи рушвет и ликвидиране, по какъв начин жителят да си сформира мнение за резултатите от активността на органите на власт. На последващо място, размиването на понятията води до комплициране и разфокусиране в работата на новосъздадената комисия, което е залог за бъдещи ниски резултати в предварителната защита на корупцията. На последно място, съсредоточаването на репресивна власт в ръцете на еднакъв орган на власт, който също така не е очакван в Конституцията, само че може да нападна конституционно открити органи на власт, основава условия за безвластие, безпорядък, репресии, институционални войни и неефективна работа на институциите. Достатъчно е да напомним, че една от най-видимите акции при започване на декември 2017 година на КОНПИ - евентуалният водач в бъдещата антикорупционна комисия, е офанзивата към няколко самостоятелни медии, измежду които " Капитал " и " Дневник " посредством заледяване на имущество на притежателя им.
Това са единствено част от концептуалните възражения против закона, само че доста повече би могло да се каже за уредбата на съответните механизми за инспекции, налагане на наказания и формиране на произвеждане за конфискация. Но даже единствено тези възражения обосновават неободимостта този закон да бъде съществено още веднъж огледан и модифициран.
------------ 1 Закон за гласност на имуществото на лицата, заемащи висши държавни длъжности, Закон за попречване и определяне на спор на ползи, Закон за лишаване в интерес на страната на нелегално добито имущество и други
2 Вж. изследване на ПДИ на дейната бистрота. През 2017 година с помощта на напъните на КПУКИ процентът на издание се усили. Това евентуално ще се промени в противоположна посока след влизане в действие на изменението, съгласно което антикорупционната комисия към този момент няма да дава отговор за осъществяване на законовите отговорности по места.
© Антон Попов Адвокат Александър Кашъмов е началник на правния екип на фондация Програма Достъп до информация, участник в голям брой работни групи по правене на закони в региона на достъпа до информация, правата на индивида, отбрана на персоналните данни, наказателния развой, специфични разследващи средства и други Още по тематиката
Здравка Калайджиева: Антикорупционният закон съчетава три типа нарушавания на права, открити от Съда в Страсбург
Жалко е, че този закон не беше авансово съветван с Венецианската комисия, само че и в този момент няма спънки да се търси оценка на Съвета на Европа
21 дек 2017
Новата комисия за битка с корупцията - доста права и привилегии без отговорност
Президентът Румен Радев към този момент се закани с несъгласие на антикорупционния закон
15 дек 2017
Над КОНПИ е единствено бог...
Какво е гражданската конфискация, по какъв начин издателят на " Капитал " се озова в тази процедура и какво значи това за сигурността на вложенията
15 дек 2017
КОНПИ надскочила закона и съда, с цел да удари издателя на " Капитал "
Имущество на Иво Прокопиев, семейство му и компаниите му е било запорирано от Окръжен съд - Бургас
11 дек 2017
Антикорупционният закон на ГЕРБ победи, текстът на Българска социалистическа партия не се класира
Управляващите сплотяват няколко структури в звено за битка с корупцията, само че със същите функционалности като до момента
25 окт 2017 Приетият дефинитивно преди празниците Закон за битка против корупцията и за лишаване на назаконно добитото имущество основателно провокира съществени опасения, само че, за жалост, сякаш не измежду корумпираните. Законът не реализира главната си цел за предварителна защита на корупцията, освен това, той се трансформира в закон за отбрана на корупцията, като в същото време основава един свръховластен орган, който ще се излъчва от политическото болшинство, а ще реализира принуда върху конституционно регламентирани държавни институции.
" Програма достъп до информация " (ПДИ) от 21 години се бори за свободата на жителите да наблюдават страната без да се постанова да потвърждават своя интерес от това, посредством практикуване на правото на достъп до информация, както и свободата им да не бъдат следени от страната без основателна законна причина. Един антикорупционен закон би могъл да способства за одобряване на тези полезности, които са двете страни на една и съща монета. По тази причина ПДИ с подготвеност откликна на поканата на Министерството на правораздаването (МП) да взе участие в процеса на правене на плана. Редица наши оферти бяха възприети от Министерство на правосъдието, държавното управление и Народното събрание. Окончателното гласуваните текстове на закона, обаче, не са просто надалеч от приемливи. Те основават заплаха от държавен произвол, засягане на съществени права на жителите и липса на противопоставяне на корупцията.
Най-общо основанията за безпокойствие могат да се формулират в следните мнения:
1. В закона бяха обединени наредбите от няколко досега налични други закони1, без да бъде придадена добавена стойност във връзка с предварителната защита и противодействието на корупцията. С това се обезсмисли законодателното изпитание и се разфокусира съществуващата активност на държавните органи, ангажирани в противопоставяне на корупцията.
2. Понятията в закона са неразбираемо и спорно дефинирани. Така да вземем за пример липсва на практика разлика сред понятията " корупция " и " спор на ползи ". Липсва изобщо формулировка на понятието " корупционно държание ", само че за сметка на това се планува новосъздадената антикорупционна комисия да употребява специфични разследващи средства (СРС), с цел да събира скрито информация, обвързвана с такова (неясно какво) държание, както и да подхваща процедури по конфискация на имущество - даже в случаите, когато това е ориентирано против лица, които в никакъв случай не са заемали обществени длъжности. От правно-техническа позиция досега сякаш не е създаван подобен закон, в който определенията на съществени понятия да са разпръснати – едни първоначално, други в средата, трети – в края на нормативния акт. Прилагането на един подобен безреден артикул на законотворчеството ще бъде съществено предизвикателство за държавните чиновници и юристите.
3. Не се реализира една от главните цели на закона, заложена в претекстовете на вносителя – да се реши казусът с многото некоординирано функциониращи структури в областта на битката с корупцията. До момента декларациите на висшите чиновници се събираха и разгласиха от Сметната палата, на елементарните държавни чиновници се събираха и се/не се разгласиха от органа по назначение, ДАНС се занимаваше със събиране на информация посредством СРС, БОРКОР – с разбор на корупционната среда, КПУКИ (Комисия за попречване и определяне на спор на интереси) – с попречване и определяне на спор на ползи, прокуратурата – с следствие и покачване на обвинявания за закононарушенията, свързани с корупция. Комисията за лишаване на нелегално добитото имущество (КОНПИ) пък се занимава с лишаване на така наречен нелегално добито (чрез закононарушения или други закононарушения) имущество, която активност не постоянно е обвързвана с битката с корупцията.
Механичното сливане на всички тези съществуващи сега структури в една, и то под шапката на незапознатата с битката с корупцията КОНПИ, няма да реши проблемите с неналичието на съгласуваност сред тях. Тази липса можеше да бъде преодоляна единствено посредством органичното, а не пришито, сглобяване на частите в една уравновесено конструирана институция с акцент върху предварителната защита на корупцията.
4. Правомощията на новосъздадената антикорупционна комисия не подхождат на висшия закон. Поставянето на президент, народни представители, конституционни съдии и представители на други планувани в Конституцията държавни органи (например Сметната палата, омбудсмана) под репресивните пълномощия на една предавана от политическото мнозиство институция слага въпроси за сходство с Конституцията. Възможността някоя от конституираните с Конституцията самостоятелни едни от други управляващи да бъде ограничавана от друга власт, може да бъде призната само в главния закон по планувания за това законодателен ред, което в тази ситуация даже не е обсъждано в границите на законодателния развой.
5. Основната заложена в претекстовете на вносителя цел – предварителната защита на корупцията, не е реализирана със закона. С него не се усъвършенства значително нито една от плануваните и досега ограничения за предварителна защита на корупцията. Не се усилва, да вземем за пример, срокът на възбраната за осъществяване на избрани действия след овакантяване на съответната обществена служба, не се усъвършенства режимът на гласност на декларациите на държавните чиновници за спор на ползи, не се основава етичен кодекс на висшите чиновници в областта на изпълнителната власт, нито обвързване да бъде оповестен, не се основава ясно обвързване за всички органи на изпълнителната власт да реализират от време на време (ежегодно) цялостна оценка на корупционния риск в институцията, учредена на установените през годината случаи. Такава периодическа оценка може да послужи като основа за смяна в нормативната уредба, етичните кодекси, ръководството на човешките запаси и образованията в администрацията и по този метод да се придаде методичност на антикорупционните старания.
6. Цялостната структура на закона бе построена без да е учредена на разбор на осъществяването на съществуващото от 17 години антикорупционно законодателство, включително, само че освен, отчетите на КПУКИ и БОРКОР, отчетите на Министерския съвет, практиката на Върховния административен съд по Закона за попречване и определяне на спор на ползи (ЗПУКИ), анализите и отчетите на неправителствени организации и други Нито един от тези документи не бе взет поради, макар апелите за това в работните групи и по време на публичното разискване.
7. Сериозна крачка обратно в предварителната защита на корупцията е ограничението на предмета на закона единствено до висшите държавни чиновници. Не съществува такова нещо като изолирана единствено по високите етажи на властта корупция. Нарушението на държавния чиновник, който се занимава с публичните поръчки, върви ръка за ръка с протекцията от страна на неговия началник – кмет, министър. Със закона се отстранява до момента съществуващият обединен надзор върху спора на ползи и се дава на ръководителя (в редица случаи – локалния или централен феодал) да взема решение по случаите, отнасящи се до държавните чиновници. Това са същите ръководители, поради които и до през днешния ден не се разгласява огромен брой от декларациите на държавните чиновници за спор на ползи.2 Държавата абдикира от задължението си да противодейства на корупцията в администрацията на изпълнителната власт.
8. Огромна крачка обратно съставлява позволеното отнемане на подателите на сигнали от съществуващата досега отбрана по ЗПУКИ и Административнопроцесуалния кодекс (АПК). За разлика от подателите на сигнали за други нередности или закононарушения (АПК, НПК) подателите на сигнали за корупция ще бъдат изложени на офанзиви от лицата с власт, против които тези сигнали са подадени. Това е в нарушаване на Конвенцията на Организация на обединените нации срещу корупцията и на чл.10 от Европейска конвенция за правата на човека, по който България е неведнъж осъждана (например по делото Маринова и други против България, 2016 г.). Отделно, с премахването на тази отбрана законът се трансформира в закон за отбрана на корупцията .
9. В закона се планува събиране на сензитивна информация за хората от страна на антикорупционната комисия благодарение на " оперативно-издирвателни средства " и СРС. Без да има проверяващи функционалности, комисията по този метод ще получава непропорционално огромен достъп до персонални данни, в това число по отношение на връзките сред хората. С това се нарушава законодателството на Европейски Съюз за отбрана на персоналните данни и чл.8 от Европейска конвенция за правата на човека, за което България е към този момент неколкократно осъждана.
10. В закона се планува конфискацията на нелегално добито имущество да върви ръка за ръка с предварителната защита и противодействието на корупцията. Това, преди всичко, е размиване на понятията, защото едно е корупция, а друго – замогване от да вземем за пример кражба, обир, ликвидиране. Размиването на понятията е нездравословно за правосъзнанието на жителите, които избират органите на власт в правовата и демократична страна и би трябвало да могат да узнаят те каква активност реализират, по какъв начин и с какви резултати. Ако не може да разграничи рушвет и ликвидиране, по какъв начин жителят да си сформира мнение за резултатите от активността на органите на власт. На последващо място, размиването на понятията води до комплициране и разфокусиране в работата на новосъздадената комисия, което е залог за бъдещи ниски резултати в предварителната защита на корупцията. На последно място, съсредоточаването на репресивна власт в ръцете на еднакъв орган на власт, който също така не е очакван в Конституцията, само че може да нападна конституционно открити органи на власт, основава условия за безвластие, безпорядък, репресии, институционални войни и неефективна работа на институциите. Достатъчно е да напомним, че една от най-видимите акции при започване на декември 2017 година на КОНПИ - евентуалният водач в бъдещата антикорупционна комисия, е офанзивата към няколко самостоятелни медии, измежду които " Капитал " и " Дневник " посредством заледяване на имущество на притежателя им.
Това са единствено част от концептуалните възражения против закона, само че доста повече би могло да се каже за уредбата на съответните механизми за инспекции, налагане на наказания и формиране на произвеждане за конфискация. Но даже единствено тези възражения обосновават неободимостта този закон да бъде съществено още веднъж огледан и модифициран.
------------ 1 Закон за гласност на имуществото на лицата, заемащи висши държавни длъжности, Закон за попречване и определяне на спор на ползи, Закон за лишаване в интерес на страната на нелегално добито имущество и други
2 Вж. изследване на ПДИ на дейната бистрота. През 2017 година с помощта на напъните на КПУКИ процентът на издание се усили. Това евентуално ще се промени в противоположна посока след влизане в действие на изменението, съгласно което антикорупционната комисия към този момент няма да дава отговор за осъществяване на законовите отговорности по места.
Източник: capital.bg
КОМЕНТАРИ