Абсолютна ли е конституционната забрана министрите да имат двойно гражданство |
По мотив проблема на някогашния длъжностен министър Кирил Петков доста млади българи, потвърдили жадност за смяна по площадите и пред изборните урни, с учудване схванаха, че с цел да станеш министър у нас, би трябвало да имаш единствено българско поданство. Като жители на Европейския съюз (ЕС), израсли без стигмата на граници и идеологии, пътуващи свободно, учещи и работещи където им харесва, те не схващат задачата на възбраната за двойно поданство, която лишава вярата на някои от тях да работят за родината си. По-възрастните помнят въпросите с Жорж Ганчев и с Георги Пирински от средата на 90-те години, когато сходен въпрос беше дебатиран и подложен пред Конституционния съд (КС). Поколенията, попили „ полезностите “ на тоталитарната страна, рефлекторно свързват възбраната за двойно поданство с идеологически клишета на Студената война – противников империализъм и измама, шпионаж и родоотстъпничеството.
В стенограмите от съвещанията на Великото национално заседание (ВНС) по приемането на Конституцията от 1991 година, няма изясненост за смисъла на това ограничаване. Затова въпросът с Кирил Петков е добър мотив за публичен спор дали през днешния ден, 30 години по-късно, в качествено друга обществена и политическа среда, тези забрани пазят или заплашват конституционни полезности. Тъй като „ човек вижда толкоз, колкото знае “, а „ знанието е припомняне “, анализът на тематиката постанова да очертаем подтекста – времето и нравите, трендовете и вероятностите, преобладаващи при приемането на настоящата българска Конституция.
Каква беше България през 1990 година
Седмото Велико национално заседание (ВНС) стартира работа на 10 юни 1990 година То би трябвало да одобри нова конституция, която отразява демократичните промени и фиксира правилата и насоките в развиването на обществото през прехода от тоталитаризъм към народна власт. Това се случва единствено 18 месеца след 10 ноември 1989 година, когато вътрешнопартиен пуч в Българската комунистически партия (БКП) смъква от власт Тодор Живков. Изборите за Велико народно събрание от юни 1990 година са извоювани от Българска социалистическа партия – преименуваната Българска комунистическа партия, която има болшинство в Народното събрание. Тогава „ братският “ Съветски съюз към момента не се е разпаднал. България е член на Варшавския контракт (военна свръхсила на социалистическия блок, зложелател № 1 на НАТО) и на Съвета за икономическа взаимопомощ (СИВ) – икономическа организация на социалистическите страни, противостояща на Европейската икономическа общественост – първообраз на Европейски съюз (ЕС). Никой (освен Соломон Паси) тогава не си показва България в НАТО и в Европейски Съюз, свободното пътешестване и определяне на българи в чужбина и на чужденци в България. Живи са идеологемите, представящи чужденците от „ гнилия Запад “ като шпиони и диверсанти, а с цел да пътуваме на Запад непрекъснато висяхме на опашки за визи пред непознати посолства.
В такава България новата Конституцията ни подари права и свободи, които даже не разпознавахме и ни наложи ограничавания, с мирис на параноя и уплахи, наследени от Студената война. Архаичните от днешна вероятност разбирания за суверенитет, национална сигурност и гузната ни съвест от Възродителния развой резонираха нормативно в възбраната народните представители, министрите и президентът да имат двойно поданство (чл.65, чл.110 и чл.93, ал.2 от КРБ).
За разлика от поданството, поданството не е принадлежност към страна. То е политическа и правна тъкан, свързваща човек и страна. Тя е изключително здрава в предишното, при образуването на националната еднаквост на новосъздадените страни, което, с малко изключения, в Европа се случва през 19-ти и при започване на 20-ти век. Логично ограничавания, свързани с поданството, в началото са налагани на чужденци, придобили поданство на съответната страна, а не на нейни жители по рождение, придобили по-късно и друго поданство.
Неслучайно в публикация, озаглавена „ Не пипайте Конституцията за двойното поданство “, оповестена в „ Труд “ на 30 август 2021 година, образците, с които доктор Борислав Цеков пази на тезата си, са от интервала след Освобождението и от Втората международна война, както и с страни като Израел и Китай, които непрестанно водят война с някого или потушават вътрешни религиозни и етнически спорове. Авторът сочи Съединени американски щати и Австралия, чиито конституции са признати преди 232 години за Съединени американски щати и преди 120 години за Австралия, а Върховният съд на Съединени американски щати дава съответна интерпретация на нейните правила, когато те влизат в темпорални исблъсъци с новите действителности.
В ерата на глобализацията, на свободното придвижване и определяне, политическата и морална стойност на поданството, като защитима от правото полезност, се размива и изтънява. Днес в Европа рестриктивните мерки, свързани с двойно поданство, понижават, а там, където остават, най-често са реакция на тлеещи военни и междуетнически спорове, както и на заплашителни емиграционни талази.
Гражданството в модерна Европа
Към 2010 година по данни, оповестени в § 78 – § 93 на Решение от 27.04.2010 година на Европейския съд по правата на индивида (ЕСПЧ) по делото Tanase v. Moldova, измежду страните членки на Съвета на Европа (СЕ) единствено България, Азърбайджан, Молдова и Литва не разрешават народните представители да бъдат с двойно поданство. съдебна експертиза включва доста повече страни от Европейски Съюз. В него членуват страните от Стара Европа, някогашните социалистически страни, Турция, Албания и някогашните кавказки руски републики – общо 47 страни, с прекомерно разнородни политически обичаи и култури.
Азърбайджан и Молдова, които също не разрешават двойно поданство на депутатите си, постоянно са сцена на военни междуетнически конфликти. В Латвия има доста съветско етническо малцинство и териториален анклав – Калининград, които дружно с обичайно враждебните връзки с Русия, са мотив за закани с окупация на прибалтийската страна и подозрения за интервенция във вътрешните ѝ работи.
На този декор мъчно обяснимо е мястото на България, която членува в НАТО и в Европейски Съюз и е утвърдила Европейската спогодба за поданството (ЕКГ), в такава компания. Без действителен мотив за боязън от боен или етнически спор, ние със размах забраняваме двойно поданство освен на депутатите, само че и на министрите, на президента и вицепрезидента. В интервала 1995 – 2007 година в Закона за локалните избори такова ограничаване съществува и за кметове и общински съветници. Ако не ни бяха приели в Европейски Съюз, евентуално би съществувало и в този момент. Нещо повече, претендентът за президент и вицепрезидент би трябвало да е роден в България и в последните 5 години преди номинацията му да е живял в България (чл.93, ал.2 и чл.94 от КРБ). Тъй като в никакъв случай не сме страдали от неукротим напор на чужденци, устремени да стават българи и да ни ръководят в полза на родните си страни, наподобява, че цел на конституционните ограничавания са българите по рождение, с двойно поданство, които през 1991 година, когато е призната Конституцията, живеят най-вече в чужбина. Това обосновава хипотезата, че възбраните в Основния закон са признати единомислещо и без диспути от „ политически картел “ във Велико народно събрание, целящ елиминиране от политическия живот на авторитетни и авторитетни българи – емигранти с двойно поданство.
На този декор е впечатляващо, че даже страните от някогашна Югославия, макар раните от неотдавнашната война и конфликтната етно-религиозна пъстрота, не постановат такива ограничавания на свои жители по рождение.
Как Конституционен съд интерпретира възбраните за двойно поданство
Конституционният съд неколкократно, само че за жалост прекомерно спестовно и фрагментарно, преглежда тази тематика.
Първият път е с Решение № 2 от 13.04.1995 година, по к.д. № 1/95 година, формирано по искане на основния прокурор за определяне на неизбираемост и предварително преустановяване на мандата на народния представител Жорж Ганчев. В него Конституционен съд приема, че условието за българско поданство има „ безспорен темперамент “ и че би трябвало да е налице „ все още на кандидатстването му за присъединяване в изборите “. Вероятно заради нежната тогава конституционно-правна традиция, Конституционен съд не проучва смисъла и задачата на „ безспорната “ възбрана, нито търси рационален баланс сред нея и конкурентни конституционни полезности, като дейното и пасивно изборното право и възбраната за дискриминация. Декларативните претекстове не убеждават в силата на логическите, правни и етични причини, обусловили този извод.
Вторият конфликт на тематиката за възбраната на двойното поданство с Конституционен съд е в Решение № 12 от 23 юли 1996 година, по к.д. № 13/96 година В него въпросът за поданството е интерпретиран от характерен аспект: „ Кога едно лице е български жител по рождение? “ Решавайки този проблем, обвързван с кандидатурата на Георги Пирински за президент, Конституционен съд още веднъж не проучва смисъла и задачата на конституционните ограничавания. Това е направено единствено в единичното „ десидентско “ изключително мнение на арбитър Александър Арабаджиев, чиито съответстващи претекстове заслужават да бъдат представени:
„ …Не е безапелационен и доводът, който се прави на основата на предполаганите планове на конституционния законодател. Първо, не е дефинирано действителното наличие на задачите, които са преследвани, както не е известно за какво те са артикулирани посредством израза „ български жител по рождение “. …смисълът на условието не би трябвало да се търси в хипотетично взети условия – националност, дата, място на раждане и така нататък, нито в неустановени цели на конституционния законодател, а в наличието на текста и от становище на разсъдъка на условието. То е ограничаващо в естествените граници, които произтичат от това, че става дума за избор на държавен глава, само че не до степен, която да отстрани от политическо присъединяване … “
Макар и изолирано от решението на болшинството, особеното мнение на парламентарен арбитър, с интернационален опит и престиж като Александър Арабаджиев, е индикация, че „ декларацията “ на Конституционен съд от решението по проблема Жорж Ганчев за „ безспорен темперамент “ на възбраната за двойно поданство, е оборима, когато не е безапелационно стимулирана.
Конституционната воля за възбраната на двойното поданство за пръв път е тълкувана в Решение № 15/13.09.1995 година, по к.д. № 21/95 година, формирано във връзка въведеното в Закона за локалните избори (ЗМИ) условие претендентите за общински съветници и кметове да имат единствено българско поданство. Конституционен съд отхвърля настояването със следните съответстващи към тематиката на публикацията претекстове:
„ … По своя темперамент упражняването на властта във всяка страна е детайл от държавния суверенитет. Суверенитетът е основа на конституционното устройство и се показва като господство и самостоятелност при упражняването на властта. Съмнително е до каква степен упражняването на властта от лица с непознато поданство подсигурява нейната самостоятелност. Наличието на непознато поданство значи публичноправна връзка сред лицето и непозната страна. Тази връзка се показва в права и отговорности, които могат да бъдат в спор със отговорностите към българската страна. Такъв спор на отговорности може да възникне при практикуване на законодателната власт, да вземем за пример при гласуването на закон; на изпълнителната власт – при вземането и изпълняването на управнически решения; на правосъдната власт – при реализирането на нейните функционалности. …. Поначало съществуването на непознато, с изключение на българското, поданство на едно пълнолетно, дееспособно лице е въпрос на личен избор. Чуждото поданство не е външно, натрапено качество на българския жител. Когато този жител желае да взе участие в упражняването на властта в Република България, задоволително е да се освободи от непознатото си поданство и да резервира единствено българското… “
Както и в другите си решения, Конституционен съд не изяснява за какво, съгласно него, е „ подозрително до каква степен упражняването на властта от лица с непознато поданство подсигурява нейната самостоятелност “. По мотив от противното, този извод стартира фикцията, че притежаването единствено на българско поданство е гаранция за самостоятелност. Политическият ни опит и процедура емпирично опровергават това умозаключение.
Съотнесени към проблема на Кирил Петков цитираните претекстове на Конституционен съд, постановат следните заключения:
След като единствено българската страна е способена да реши по кое време е възможно лице с двойно поданство да упражнява господарски функционалности, то е неприемливо от друга страна напълно да зависи дали и по кое време ще освободи български жител от второто му поданство, откакто той е изискал това.
След като Конституционен съд приема, че освобождението от непознато поданство е въпрос на персонален избор, задоволително доказателство, че този избор е изработен и за правната му годност е фактът, че претендентът за заемане на служба, изискваща единствено българско поданство, е направил всичко, зависещо от него да се освободи от второто си поданство. Принципът за правна сигурност е несъответстващ с несигурност, при която единствено от суверенната воля на непозната страна зависи дали и по кое време ще освободи български жител от другото му поданство.
Релевантни правни стандарти на Европейски съд по правата на човека
Пряко използвани към проблема на Кирил Петков са решаващите претекстове и заключения на съда в Страсбург от решението на Голямата камара по делото Tanase v Moldova. Казусът засяга недоволство за нарушаване на чл.3 от Протокол № 1 към КЗПЧОС, който подсигурява, inter alia, „ свободното изложение на мнение на народа при избиране на законодателно тяло “. Оплакването на жалбоподателя, който е с молдовско и с второ румънско поданство, е обвързвано с приемането в Молдова на закон от 2008 година, забраняващ депутатите да имат двойно поданство. Любопитен подробност е, че съгласно чл.9, ал.3 от противоречивия закон, при встъпването си в служба, депутатът е задължен да потвърди, че се е „ отказал или е почнал процедура по отвод от другото си поданство “.
Анализирайки характерния исторически и политически подтекст, съответстващото локално право и относимите интернационалните правни стандарти, Европейски съд по правата на човека стига до следните заключения, относими към обсъжданата тематика:
Забраната за двойно поданство преследва законна цел – лоялността на депутатите към молдовската държава;
От позиция на първостепенната значителност на изборното право в една функционираща народна власт, възбраната е диспропорционална, защото целената преданост може да бъде реализирана и с други по-меки, самостоятелни мерки;
Съдът акцентира, че в съдебна експертиза е реализиран консенсус против неравното отнасяне на лица с двойно поданство, отразен, inter alia, в ЕКГ. Той акцентира, че с времето става все по-трудно да бъдат оправдани общи ограничавания на изборните права. Вместо това, средствата за гарниране на преданост следва да бъдат самостоятелни, с цел да бъде избегнат действителният, а не хипотетичен риск, който съставлява обещано лице (вж. § 159);
Според Европейски съд по правата на човека, всички ограничавания на изборните права би трябвало да са съобразени и да не противодействат на интегритета и успеваемостта на изборната процедура, ориентирана към изложение и установяване на волята на народа посредством всеобщо изборно право (§ 160).
Важно е да се означи, че решението по делото Tanase, в което по проблем, подобен с този на Петков, е открито нарушаване на КЗПЧОС, регистрира доста по-сложен от нашия исторически и политически подтекст в Молдова, влияещ върху националната сигурност, включващ спора в Приднестровието и емигрантската вълна към прилежаща Румъния. Въпреки това, решението на Голямата камара на Европейски съд по правата на човека е единомислещо и на ценностно равнище изрично приоритизира правото на изложение на националната воля посредством свободни избори, пред рестриктивните мерки на същото право, като възбраната за двойно поданство на народните представители.
Какво да се прави?
Несъмнено Конституционен съд има елементарен, предвидим и самосъхранителен ход. Той би могъл чевръсто да се позове на Решение № 2/13.04.1995 година по к.д. № 1/95 година, възпроизвеждайки декларативния му извод за „ безспорен темперамент “ на възбраната за двойно поданство. Така въпросът бързо ще завърши посредством елиминиране на „ страничните шумове “, свързани с променения исторически и юридически подтекст и със спецификите на проблема „ Кирил Петков “.
Моралният и професионален въпрос е дали подобен метод би бил на равнището на институция с 30-годишна биография и с богат опит в използването на правото на Европейски Съюз и КЗПЧОС. Оценявайки решението от 1995 година по делото на Жорж Ганчев, от първите „ години на непорочност “ след основаването на Конституционен съд от 1991 година, с доза състрадание, бихме могли да приемем, че за решаването на проблема е било задоволително да бъде представен конституционният текст и да се разгласи, че възбраната на двойно поданство е „ безспорна “. Четвърт век по-късно ерудираният състав на конституционната пълномощия безспорно е наясно, че конституциите и интернационалните контракти заобикалят, както безспорните права, по този начин и безспорните забрани. Това им обезпечава адекватност и адаптивност към непредвидени и непредвидими в правна норма събития, с които динамично изменящите се действителности им постановат да се преценяват.
Несъмнено Конституционен съд е страж на достоверната воля на учредителната власт, изразено в Основния закон. От друга страна, анализирайки характерните функционалности на Конституционен съд в публикацията си „ Функции на конституционния надзор в демократичните демокрации “, проф. Евгени Танчев показва:
„ Конституционните съдилища упражняват трансформиращи функционалности, когато актуализират конституцията и обезпечават развиването на конституцията или, по думите на Т. Джеферсън, конституцията би трябвало да принадлежи на живите, а не на мъртвите[1]. Даването на ново пояснение на конституционните разпореждания в подтекста на новите генерации може да бъде от значително значение за отбягване на текстовото изменение на конституцията от учредителната власт. Тази функционалност на конституционния надзор може да бъде наложителна за отбягване на затлачвания, изключително в страни с ригидни конституции. Тя би могла да помогне за понижаване на разноските за формалното изменение на конституцията посредством тромавата процедура на избиране и активност на учредителното заседание. “
Тезата на проф. Танчев е в унисон с позицията на Европейски съд по правата на човека, който неведнъж е подчертавал, че КЗПЧОС е „ жив организъм “, който непрекъснато се обновява и приспособява съм новите действителности. Така фундаментален юридически документ, признат преди близо 70 години, определящ главните права и свободи на 500 милиона души, без промени в първичните му текстове, посредством пояснение, дава настояща интерпретация на тематики, свързани с транссексуалността, сурогатното майчинство, еднополовите бракове, изкуствения разсъдък и доста други, зародили десетилетия след влизането в действие на КЗПЧОС през 1953 година
Следователно, основен за проблема е въпросът по какъв начин да бъде открит рационален баланс, по какъв начин да бъдат помирени тези видимо несъвместими функционалности на Конституционен съд?
Безусловно Конституционен съд не би могъл да неглижира императивния (но не абсолютен) темперамент на възбраната за двойно поданство на министрите, визирана в член 110 от Конституцията, съгласно който:
„ Членове на Министерския съвет могат да бъдат единствено български жители, които дават отговор на изискванията за избиране на народни представители. “
Съобразявайки променения обществен и юридически подтекст, свързани с задачите на ограничаването, с публичния интерес и с някои специфики на проблема „ Кирил Петков “, Конституционен съд би могъл да смекчи резултата на възбраната в следните насоки:
Както беше посочено, в Решение № 15/13.09.1995 година по к.д. № 21/95, Конституционен съд одобри, че: а) Само нашата страна може да преценя дали и по кое време лице с двойно поданство може да упражнява господарски функционалности в нея; б) Придобиването на и освобождението от непознато поданство са въпроси на персонален избор.
Адаптирани към конкретиката на обсъждания проблем, горните заключения биха могли да обусловят следните изводи: а) Недопустимо е единствено от суверенната воля на непозната страна да зависи дали и по кое време Кирил Петков ще получи право да стане министър в България; б) Следователно решителен е отговорът на въпроса „ Дали той е направил всичко, зависещо от него, да манифестира отхвърли си от канадско поданство? “; в) Ако е отговорът на втория въпрос е положителен, член 110 от Конституцията може да бъде тълкуван, като забраняващ заемане на министерски пост от лица, които не са подхванали дължимите дейности за освобождение от другото им поданство. В поддръжка на тезата ми е и казуистичното пояснение на член 110 от Конституция на Република България. Ако бъде застъпено остарялото разбиране от 1995 година за безспорен темперамент на възбраната, това би означавало, че е допустима догадка, в която никой не би могъл да планува дали и по кое време обещано лице ще бъде освободено от непознато поданство.
Нека си представим, че второто поданство на Петков е афганистанско. В момента България не е признала за законно ръководството на талибаните там. Тази обстановка може да продължи години наред, без никаква опция засегнатото лице да спомага за разрешаване на казуса. Подобни военни спорове и зони на неустановеност има непрестанно в разнообразни точки на света. Нерядко споровете тлеят години и в съответните страни няма публично приета власт, която да извърши административните дейности, свързани с прекратяването на поданството. Подобни форсмажорни обстановки могат да бъдат провокирани от естествени бедствия, епидемии и други Принципите за господство на правото и за правната сигурност не понасят такава несигурност и непредвидимост да бъде вградена в тялото на Конституцията, посредством декларативно оповестяване на едно конституционно ограничаване за безусловно.
В новата си процедура сегашния състав на Конституционен съд е проявявал рационална еластичност при пояснение на конституционна възбрана, несъвместима с непреодолимите действителности на пандемията от COVID-19. К.д. № 7/2020 година е формирано по искане на президента за противоконституционност на текстове от Закона за здравето, свързани с уредбата на изключителната епидемиологична конюнктура. Някои от тях визират епидемиологични изследвания, събиране и обработка на чувствителни персонални данни, карантиниране и изолираност, ограничаващи правото на персонален живот по член 32 от Конституцията. Правният проблем, с който се сблъсква Конституционен съд в този проблем, е обвързван с очевидна конституционно недомислица. Чл. 57, ал.3 от Основния закон планува, inter alia, че правото на персонален живот е безусловно и не предстои на ограничавания, даже във война и в изключително състояние. Ако Конституционен съд беше приложил формалистичния метод от решението си за поданството на „ Жорж Ганчев “, той единствено би установил абсолютния темперамент на възбраната, осуетявайки всички опити на страната да брани жителите си от смъртоносната пандемия. Слава Богу, в този случай Разумът и Духът на Конституцията, победиха очевидно сбърканата ѝ „ писмен знак “. Този образец демонстрира потребността от пределна нерешителност при боравенето с безспорни категории в правото, изключително в актове на конституционна пълномощия. Залогът в проблема с поданството не е единствено самостоятелното право на избираемото лице. Несъмнено по-значимата конституционна полезност, която би трябвало да бъде предпазена, е нашето право като суверен да избираме кой да ръководи страната ни в този момент, без предварителна селекция, направена преди 30 години от хора с други цели, живели в друго време и в друга България.
Ако и в проблема на Кирил Петков Конституционен съд реши да остане в лоното на формализма, там също има причини за отменяне на настояването за противоконституционност на Указа, с който Петков е назначен в служебния кабинет. Забележително е, че всички правила от Конституцията, забраняващи двойно поданство, са свързани с изборни длъжности. Чл. 65, член 93, ал.2, член 94 и член 110 визират забрани за избор на народни представители, на членове на определения от Народното събрание Министерски съвет, на директно определените от народа президент и вицепрезидент. В член 99, ал.5 от Конституцията обаче е посочено, че президентът „ назначава служебно държавно управление “. Конституцията не указва дали възбраната за двойно поданство на членовете на определения министерски съвет важи и за назначените от президента членове на служебното държавно управление. Не единствено методът на образуване, само че и наименованията на държавните органи са разнообразни – „ Министерски съвет “, определен от Народното събрание и „ Служебно държавно управление “, назначено от президента.
Заключение
На 24 март 2021 година Федералният парламентарен съд (ФКС) на Германия постанови основополагащо решение по конституционна тъжба на група жители по въпроса дали битката против климатичните промени е главно човешко право, обезпечено от немската Конституция. Несъмнено най-забележителен за развиването на правото е резултатът на частта от решението, съгласно която Конституцията планува протекция против неоправдана и несъответстваща държавна интервенция освен в сегашното, само че и когато предвидимите последствия от тази интервенция ще обиден правата на идните генерации.
Надеждата е българските конституционни съдии, сходно на сътрудниците си от най-авторитетния парламентарен съд в Европа, да слагат на ценностен фундамент правата и Свободата на младите и на идните генерации, пред удобството, провинциалния уют и декларативната лекост на безспорните забрани. Фокусирам „ Свободата “, тъй като правото на двойно поданство е израз на Свободата на днешния жител, а, дай Боже, и на идните генерации. Архаични и безсмислени забрани надали биха създали новите българи по-малко свободни, само че ще ги създадат по-малко българи.
Б. ред. - Статията на Михаил Екимджиев препечатваме от сайта
В стенограмите от съвещанията на Великото национално заседание (ВНС) по приемането на Конституцията от 1991 година, няма изясненост за смисъла на това ограничаване. Затова въпросът с Кирил Петков е добър мотив за публичен спор дали през днешния ден, 30 години по-късно, в качествено друга обществена и политическа среда, тези забрани пазят или заплашват конституционни полезности. Тъй като „ човек вижда толкоз, колкото знае “, а „ знанието е припомняне “, анализът на тематиката постанова да очертаем подтекста – времето и нравите, трендовете и вероятностите, преобладаващи при приемането на настоящата българска Конституция.
Каква беше България през 1990 година
Седмото Велико национално заседание (ВНС) стартира работа на 10 юни 1990 година То би трябвало да одобри нова конституция, която отразява демократичните промени и фиксира правилата и насоките в развиването на обществото през прехода от тоталитаризъм към народна власт. Това се случва единствено 18 месеца след 10 ноември 1989 година, когато вътрешнопартиен пуч в Българската комунистически партия (БКП) смъква от власт Тодор Живков. Изборите за Велико народно събрание от юни 1990 година са извоювани от Българска социалистическа партия – преименуваната Българска комунистическа партия, която има болшинство в Народното събрание. Тогава „ братският “ Съветски съюз към момента не се е разпаднал. България е член на Варшавския контракт (военна свръхсила на социалистическия блок, зложелател № 1 на НАТО) и на Съвета за икономическа взаимопомощ (СИВ) – икономическа организация на социалистическите страни, противостояща на Европейската икономическа общественост – първообраз на Европейски съюз (ЕС). Никой (освен Соломон Паси) тогава не си показва България в НАТО и в Европейски Съюз, свободното пътешестване и определяне на българи в чужбина и на чужденци в България. Живи са идеологемите, представящи чужденците от „ гнилия Запад “ като шпиони и диверсанти, а с цел да пътуваме на Запад непрекъснато висяхме на опашки за визи пред непознати посолства.
В такава България новата Конституцията ни подари права и свободи, които даже не разпознавахме и ни наложи ограничавания, с мирис на параноя и уплахи, наследени от Студената война. Архаичните от днешна вероятност разбирания за суверенитет, национална сигурност и гузната ни съвест от Възродителния развой резонираха нормативно в възбраната народните представители, министрите и президентът да имат двойно поданство (чл.65, чл.110 и чл.93, ал.2 от КРБ).
За разлика от поданството, поданството не е принадлежност към страна. То е политическа и правна тъкан, свързваща човек и страна. Тя е изключително здрава в предишното, при образуването на националната еднаквост на новосъздадените страни, което, с малко изключения, в Европа се случва през 19-ти и при започване на 20-ти век. Логично ограничавания, свързани с поданството, в началото са налагани на чужденци, придобили поданство на съответната страна, а не на нейни жители по рождение, придобили по-късно и друго поданство.
Неслучайно в публикация, озаглавена „ Не пипайте Конституцията за двойното поданство “, оповестена в „ Труд “ на 30 август 2021 година, образците, с които доктор Борислав Цеков пази на тезата си, са от интервала след Освобождението и от Втората международна война, както и с страни като Израел и Китай, които непрестанно водят война с някого или потушават вътрешни религиозни и етнически спорове. Авторът сочи Съединени американски щати и Австралия, чиито конституции са признати преди 232 години за Съединени американски щати и преди 120 години за Австралия, а Върховният съд на Съединени американски щати дава съответна интерпретация на нейните правила, когато те влизат в темпорални исблъсъци с новите действителности.
В ерата на глобализацията, на свободното придвижване и определяне, политическата и морална стойност на поданството, като защитима от правото полезност, се размива и изтънява. Днес в Европа рестриктивните мерки, свързани с двойно поданство, понижават, а там, където остават, най-често са реакция на тлеещи военни и междуетнически спорове, както и на заплашителни емиграционни талази.
Гражданството в модерна Европа
Към 2010 година по данни, оповестени в § 78 – § 93 на Решение от 27.04.2010 година на Европейския съд по правата на индивида (ЕСПЧ) по делото Tanase v. Moldova, измежду страните членки на Съвета на Европа (СЕ) единствено България, Азърбайджан, Молдова и Литва не разрешават народните представители да бъдат с двойно поданство. съдебна експертиза включва доста повече страни от Европейски Съюз. В него членуват страните от Стара Европа, някогашните социалистически страни, Турция, Албания и някогашните кавказки руски републики – общо 47 страни, с прекомерно разнородни политически обичаи и култури.
Азърбайджан и Молдова, които също не разрешават двойно поданство на депутатите си, постоянно са сцена на военни междуетнически конфликти. В Латвия има доста съветско етническо малцинство и териториален анклав – Калининград, които дружно с обичайно враждебните връзки с Русия, са мотив за закани с окупация на прибалтийската страна и подозрения за интервенция във вътрешните ѝ работи.
На този декор мъчно обяснимо е мястото на България, която членува в НАТО и в Европейски Съюз и е утвърдила Европейската спогодба за поданството (ЕКГ), в такава компания. Без действителен мотив за боязън от боен или етнически спор, ние със размах забраняваме двойно поданство освен на депутатите, само че и на министрите, на президента и вицепрезидента. В интервала 1995 – 2007 година в Закона за локалните избори такова ограничаване съществува и за кметове и общински съветници. Ако не ни бяха приели в Европейски Съюз, евентуално би съществувало и в този момент. Нещо повече, претендентът за президент и вицепрезидент би трябвало да е роден в България и в последните 5 години преди номинацията му да е живял в България (чл.93, ал.2 и чл.94 от КРБ). Тъй като в никакъв случай не сме страдали от неукротим напор на чужденци, устремени да стават българи и да ни ръководят в полза на родните си страни, наподобява, че цел на конституционните ограничавания са българите по рождение, с двойно поданство, които през 1991 година, когато е призната Конституцията, живеят най-вече в чужбина. Това обосновава хипотезата, че възбраните в Основния закон са признати единомислещо и без диспути от „ политически картел “ във Велико народно събрание, целящ елиминиране от политическия живот на авторитетни и авторитетни българи – емигранти с двойно поданство.
На този декор е впечатляващо, че даже страните от някогашна Югославия, макар раните от неотдавнашната война и конфликтната етно-религиозна пъстрота, не постановат такива ограничавания на свои жители по рождение.
Как Конституционен съд интерпретира възбраните за двойно поданство
Конституционният съд неколкократно, само че за жалост прекомерно спестовно и фрагментарно, преглежда тази тематика.
Първият път е с Решение № 2 от 13.04.1995 година, по к.д. № 1/95 година, формирано по искане на основния прокурор за определяне на неизбираемост и предварително преустановяване на мандата на народния представител Жорж Ганчев. В него Конституционен съд приема, че условието за българско поданство има „ безспорен темперамент “ и че би трябвало да е налице „ все още на кандидатстването му за присъединяване в изборите “. Вероятно заради нежната тогава конституционно-правна традиция, Конституционен съд не проучва смисъла и задачата на „ безспорната “ възбрана, нито търси рационален баланс сред нея и конкурентни конституционни полезности, като дейното и пасивно изборното право и възбраната за дискриминация. Декларативните претекстове не убеждават в силата на логическите, правни и етични причини, обусловили този извод.
Вторият конфликт на тематиката за възбраната на двойното поданство с Конституционен съд е в Решение № 12 от 23 юли 1996 година, по к.д. № 13/96 година В него въпросът за поданството е интерпретиран от характерен аспект: „ Кога едно лице е български жител по рождение? “ Решавайки този проблем, обвързван с кандидатурата на Георги Пирински за президент, Конституционен съд още веднъж не проучва смисъла и задачата на конституционните ограничавания. Това е направено единствено в единичното „ десидентско “ изключително мнение на арбитър Александър Арабаджиев, чиито съответстващи претекстове заслужават да бъдат представени:
„ …Не е безапелационен и доводът, който се прави на основата на предполаганите планове на конституционния законодател. Първо, не е дефинирано действителното наличие на задачите, които са преследвани, както не е известно за какво те са артикулирани посредством израза „ български жител по рождение “. …смисълът на условието не би трябвало да се търси в хипотетично взети условия – националност, дата, място на раждане и така нататък, нито в неустановени цели на конституционния законодател, а в наличието на текста и от становище на разсъдъка на условието. То е ограничаващо в естествените граници, които произтичат от това, че става дума за избор на държавен глава, само че не до степен, която да отстрани от политическо присъединяване … “
Макар и изолирано от решението на болшинството, особеното мнение на парламентарен арбитър, с интернационален опит и престиж като Александър Арабаджиев, е индикация, че „ декларацията “ на Конституционен съд от решението по проблема Жорж Ганчев за „ безспорен темперамент “ на възбраната за двойно поданство, е оборима, когато не е безапелационно стимулирана.
Конституционната воля за възбраната на двойното поданство за пръв път е тълкувана в Решение № 15/13.09.1995 година, по к.д. № 21/95 година, формирано във връзка въведеното в Закона за локалните избори (ЗМИ) условие претендентите за общински съветници и кметове да имат единствено българско поданство. Конституционен съд отхвърля настояването със следните съответстващи към тематиката на публикацията претекстове:
„ … По своя темперамент упражняването на властта във всяка страна е детайл от държавния суверенитет. Суверенитетът е основа на конституционното устройство и се показва като господство и самостоятелност при упражняването на властта. Съмнително е до каква степен упражняването на властта от лица с непознато поданство подсигурява нейната самостоятелност. Наличието на непознато поданство значи публичноправна връзка сред лицето и непозната страна. Тази връзка се показва в права и отговорности, които могат да бъдат в спор със отговорностите към българската страна. Такъв спор на отговорности може да възникне при практикуване на законодателната власт, да вземем за пример при гласуването на закон; на изпълнителната власт – при вземането и изпълняването на управнически решения; на правосъдната власт – при реализирането на нейните функционалности. …. Поначало съществуването на непознато, с изключение на българското, поданство на едно пълнолетно, дееспособно лице е въпрос на личен избор. Чуждото поданство не е външно, натрапено качество на българския жител. Когато този жител желае да взе участие в упражняването на властта в Република България, задоволително е да се освободи от непознатото си поданство и да резервира единствено българското… “
Както и в другите си решения, Конституционен съд не изяснява за какво, съгласно него, е „ подозрително до каква степен упражняването на властта от лица с непознато поданство подсигурява нейната самостоятелност “. По мотив от противното, този извод стартира фикцията, че притежаването единствено на българско поданство е гаранция за самостоятелност. Политическият ни опит и процедура емпирично опровергават това умозаключение.
Съотнесени към проблема на Кирил Петков цитираните претекстове на Конституционен съд, постановат следните заключения:
След като единствено българската страна е способена да реши по кое време е възможно лице с двойно поданство да упражнява господарски функционалности, то е неприемливо от друга страна напълно да зависи дали и по кое време ще освободи български жител от второто му поданство, откакто той е изискал това.
След като Конституционен съд приема, че освобождението от непознато поданство е въпрос на персонален избор, задоволително доказателство, че този избор е изработен и за правната му годност е фактът, че претендентът за заемане на служба, изискваща единствено българско поданство, е направил всичко, зависещо от него да се освободи от второто си поданство. Принципът за правна сигурност е несъответстващ с несигурност, при която единствено от суверенната воля на непозната страна зависи дали и по кое време ще освободи български жител от другото му поданство.
Релевантни правни стандарти на Европейски съд по правата на човека
Пряко използвани към проблема на Кирил Петков са решаващите претекстове и заключения на съда в Страсбург от решението на Голямата камара по делото Tanase v Moldova. Казусът засяга недоволство за нарушаване на чл.3 от Протокол № 1 към КЗПЧОС, който подсигурява, inter alia, „ свободното изложение на мнение на народа при избиране на законодателно тяло “. Оплакването на жалбоподателя, който е с молдовско и с второ румънско поданство, е обвързвано с приемането в Молдова на закон от 2008 година, забраняващ депутатите да имат двойно поданство. Любопитен подробност е, че съгласно чл.9, ал.3 от противоречивия закон, при встъпването си в служба, депутатът е задължен да потвърди, че се е „ отказал или е почнал процедура по отвод от другото си поданство “.
Анализирайки характерния исторически и политически подтекст, съответстващото локално право и относимите интернационалните правни стандарти, Европейски съд по правата на човека стига до следните заключения, относими към обсъжданата тематика:
Забраната за двойно поданство преследва законна цел – лоялността на депутатите към молдовската държава;
От позиция на първостепенната значителност на изборното право в една функционираща народна власт, възбраната е диспропорционална, защото целената преданост може да бъде реализирана и с други по-меки, самостоятелни мерки;
Съдът акцентира, че в съдебна експертиза е реализиран консенсус против неравното отнасяне на лица с двойно поданство, отразен, inter alia, в ЕКГ. Той акцентира, че с времето става все по-трудно да бъдат оправдани общи ограничавания на изборните права. Вместо това, средствата за гарниране на преданост следва да бъдат самостоятелни, с цел да бъде избегнат действителният, а не хипотетичен риск, който съставлява обещано лице (вж. § 159);
Според Европейски съд по правата на човека, всички ограничавания на изборните права би трябвало да са съобразени и да не противодействат на интегритета и успеваемостта на изборната процедура, ориентирана към изложение и установяване на волята на народа посредством всеобщо изборно право (§ 160).
Важно е да се означи, че решението по делото Tanase, в което по проблем, подобен с този на Петков, е открито нарушаване на КЗПЧОС, регистрира доста по-сложен от нашия исторически и политически подтекст в Молдова, влияещ върху националната сигурност, включващ спора в Приднестровието и емигрантската вълна към прилежаща Румъния. Въпреки това, решението на Голямата камара на Европейски съд по правата на човека е единомислещо и на ценностно равнище изрично приоритизира правото на изложение на националната воля посредством свободни избори, пред рестриктивните мерки на същото право, като възбраната за двойно поданство на народните представители.
Какво да се прави?
Несъмнено Конституционен съд има елементарен, предвидим и самосъхранителен ход. Той би могъл чевръсто да се позове на Решение № 2/13.04.1995 година по к.д. № 1/95 година, възпроизвеждайки декларативния му извод за „ безспорен темперамент “ на възбраната за двойно поданство. Така въпросът бързо ще завърши посредством елиминиране на „ страничните шумове “, свързани с променения исторически и юридически подтекст и със спецификите на проблема „ Кирил Петков “.
Моралният и професионален въпрос е дали подобен метод би бил на равнището на институция с 30-годишна биография и с богат опит в използването на правото на Европейски Съюз и КЗПЧОС. Оценявайки решението от 1995 година по делото на Жорж Ганчев, от първите „ години на непорочност “ след основаването на Конституционен съд от 1991 година, с доза състрадание, бихме могли да приемем, че за решаването на проблема е било задоволително да бъде представен конституционният текст и да се разгласи, че възбраната на двойно поданство е „ безспорна “. Четвърт век по-късно ерудираният състав на конституционната пълномощия безспорно е наясно, че конституциите и интернационалните контракти заобикалят, както безспорните права, по този начин и безспорните забрани. Това им обезпечава адекватност и адаптивност към непредвидени и непредвидими в правна норма събития, с които динамично изменящите се действителности им постановат да се преценяват.
Несъмнено Конституционен съд е страж на достоверната воля на учредителната власт, изразено в Основния закон. От друга страна, анализирайки характерните функционалности на Конституционен съд в публикацията си „ Функции на конституционния надзор в демократичните демокрации “, проф. Евгени Танчев показва:
„ Конституционните съдилища упражняват трансформиращи функционалности, когато актуализират конституцията и обезпечават развиването на конституцията или, по думите на Т. Джеферсън, конституцията би трябвало да принадлежи на живите, а не на мъртвите[1]. Даването на ново пояснение на конституционните разпореждания в подтекста на новите генерации може да бъде от значително значение за отбягване на текстовото изменение на конституцията от учредителната власт. Тази функционалност на конституционния надзор може да бъде наложителна за отбягване на затлачвания, изключително в страни с ригидни конституции. Тя би могла да помогне за понижаване на разноските за формалното изменение на конституцията посредством тромавата процедура на избиране и активност на учредителното заседание. “
Тезата на проф. Танчев е в унисон с позицията на Европейски съд по правата на човека, който неведнъж е подчертавал, че КЗПЧОС е „ жив организъм “, който непрекъснато се обновява и приспособява съм новите действителности. Така фундаментален юридически документ, признат преди близо 70 години, определящ главните права и свободи на 500 милиона души, без промени в първичните му текстове, посредством пояснение, дава настояща интерпретация на тематики, свързани с транссексуалността, сурогатното майчинство, еднополовите бракове, изкуствения разсъдък и доста други, зародили десетилетия след влизането в действие на КЗПЧОС през 1953 година
Следователно, основен за проблема е въпросът по какъв начин да бъде открит рационален баланс, по какъв начин да бъдат помирени тези видимо несъвместими функционалности на Конституционен съд?
Безусловно Конституционен съд не би могъл да неглижира императивния (но не абсолютен) темперамент на възбраната за двойно поданство на министрите, визирана в член 110 от Конституцията, съгласно който:
„ Членове на Министерския съвет могат да бъдат единствено български жители, които дават отговор на изискванията за избиране на народни представители. “
Съобразявайки променения обществен и юридически подтекст, свързани с задачите на ограничаването, с публичния интерес и с някои специфики на проблема „ Кирил Петков “, Конституционен съд би могъл да смекчи резултата на възбраната в следните насоки:
Както беше посочено, в Решение № 15/13.09.1995 година по к.д. № 21/95, Конституционен съд одобри, че: а) Само нашата страна може да преценя дали и по кое време лице с двойно поданство може да упражнява господарски функционалности в нея; б) Придобиването на и освобождението от непознато поданство са въпроси на персонален избор.
Адаптирани към конкретиката на обсъждания проблем, горните заключения биха могли да обусловят следните изводи: а) Недопустимо е единствено от суверенната воля на непозната страна да зависи дали и по кое време Кирил Петков ще получи право да стане министър в България; б) Следователно решителен е отговорът на въпроса „ Дали той е направил всичко, зависещо от него, да манифестира отхвърли си от канадско поданство? “; в) Ако е отговорът на втория въпрос е положителен, член 110 от Конституцията може да бъде тълкуван, като забраняващ заемане на министерски пост от лица, които не са подхванали дължимите дейности за освобождение от другото им поданство. В поддръжка на тезата ми е и казуистичното пояснение на член 110 от Конституция на Република България. Ако бъде застъпено остарялото разбиране от 1995 година за безспорен темперамент на възбраната, това би означавало, че е допустима догадка, в която никой не би могъл да планува дали и по кое време обещано лице ще бъде освободено от непознато поданство.
Нека си представим, че второто поданство на Петков е афганистанско. В момента България не е признала за законно ръководството на талибаните там. Тази обстановка може да продължи години наред, без никаква опция засегнатото лице да спомага за разрешаване на казуса. Подобни военни спорове и зони на неустановеност има непрестанно в разнообразни точки на света. Нерядко споровете тлеят години и в съответните страни няма публично приета власт, която да извърши административните дейности, свързани с прекратяването на поданството. Подобни форсмажорни обстановки могат да бъдат провокирани от естествени бедствия, епидемии и други Принципите за господство на правото и за правната сигурност не понасят такава несигурност и непредвидимост да бъде вградена в тялото на Конституцията, посредством декларативно оповестяване на едно конституционно ограничаване за безусловно.
В новата си процедура сегашния състав на Конституционен съд е проявявал рационална еластичност при пояснение на конституционна възбрана, несъвместима с непреодолимите действителности на пандемията от COVID-19. К.д. № 7/2020 година е формирано по искане на президента за противоконституционност на текстове от Закона за здравето, свързани с уредбата на изключителната епидемиологична конюнктура. Някои от тях визират епидемиологични изследвания, събиране и обработка на чувствителни персонални данни, карантиниране и изолираност, ограничаващи правото на персонален живот по член 32 от Конституцията. Правният проблем, с който се сблъсква Конституционен съд в този проблем, е обвързван с очевидна конституционно недомислица. Чл. 57, ал.3 от Основния закон планува, inter alia, че правото на персонален живот е безусловно и не предстои на ограничавания, даже във война и в изключително състояние. Ако Конституционен съд беше приложил формалистичния метод от решението си за поданството на „ Жорж Ганчев “, той единствено би установил абсолютния темперамент на възбраната, осуетявайки всички опити на страната да брани жителите си от смъртоносната пандемия. Слава Богу, в този случай Разумът и Духът на Конституцията, победиха очевидно сбърканата ѝ „ писмен знак “. Този образец демонстрира потребността от пределна нерешителност при боравенето с безспорни категории в правото, изключително в актове на конституционна пълномощия. Залогът в проблема с поданството не е единствено самостоятелното право на избираемото лице. Несъмнено по-значимата конституционна полезност, която би трябвало да бъде предпазена, е нашето право като суверен да избираме кой да ръководи страната ни в този момент, без предварителна селекция, направена преди 30 години от хора с други цели, живели в друго време и в друга България.
Ако и в проблема на Кирил Петков Конституционен съд реши да остане в лоното на формализма, там също има причини за отменяне на настояването за противоконституционност на Указа, с който Петков е назначен в служебния кабинет. Забележително е, че всички правила от Конституцията, забраняващи двойно поданство, са свързани с изборни длъжности. Чл. 65, член 93, ал.2, член 94 и член 110 визират забрани за избор на народни представители, на членове на определения от Народното събрание Министерски съвет, на директно определените от народа президент и вицепрезидент. В член 99, ал.5 от Конституцията обаче е посочено, че президентът „ назначава служебно държавно управление “. Конституцията не указва дали възбраната за двойно поданство на членовете на определения министерски съвет важи и за назначените от президента членове на служебното държавно управление. Не единствено методът на образуване, само че и наименованията на държавните органи са разнообразни – „ Министерски съвет “, определен от Народното събрание и „ Служебно държавно управление “, назначено от президента.
Заключение
На 24 март 2021 година Федералният парламентарен съд (ФКС) на Германия постанови основополагащо решение по конституционна тъжба на група жители по въпроса дали битката против климатичните промени е главно човешко право, обезпечено от немската Конституция. Несъмнено най-забележителен за развиването на правото е резултатът на частта от решението, съгласно която Конституцията планува протекция против неоправдана и несъответстваща държавна интервенция освен в сегашното, само че и когато предвидимите последствия от тази интервенция ще обиден правата на идните генерации.
Надеждата е българските конституционни съдии, сходно на сътрудниците си от най-авторитетния парламентарен съд в Европа, да слагат на ценностен фундамент правата и Свободата на младите и на идните генерации, пред удобството, провинциалния уют и декларативната лекост на безспорните забрани. Фокусирам „ Свободата “, тъй като правото на двойно поданство е израз на Свободата на днешния жител, а, дай Боже, и на идните генерации. Архаични и безсмислени забрани надали биха създали новите българи по-малко свободни, само че ще ги създадат по-малко българи.
Б. ред. - Статията на Михаил Екимджиев препечатваме от сайта
Източник: offnews.bg
КОМЕНТАРИ