Президентът наложи вето върху антикорупционния закон
Президентът Румен Радев върна за ново разискване в Народното събрание Закона за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество, като го оспорва по принцип и в неговата целокупност. Това оповестиха от прессекретариата на президента. Корупцията е отрицателно събитие с многостранни измерения и посредством нея се овладяват съществени лостове на държавното ръководство от частни стопански ползи, които оказват влияние върху процесите на взимане на решения в своя изгода посредством противозаконни и постоянно скрити форми на напън или въздействие. Корупцията лимитира главните права и свободи на жителите, ерозира доверието в страната, затруднява икономическото развиване и вложенията и краде от благосъстоянието на нацията.
Според президента противодействието на корупцията не може да се ограничи единствено до ограниченията, планувани в признатия закон. Тези ограничения, въпреки и нужни, не са задоволителни за ефикасното противопоставяне на корупцията, каквито са упованията на обществото.
В претекстовете за връщане се показва значителното противоречие на закона с поставената в него цел – дейно противопоставяне на корупцията, както и отклонения от съществени начала на Конституцията и интернационалните контракти, по които Република България е страна.
* * * * *
Публикуваме без редакторска интервенция претекстовете на президента Румен Радев за връщане за ново разискване в Народното събрание на Закона за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество, признат от 44-то Народно заседание на 20 декември 2017 година
Уважаеми народни представители,
Корупцията е отрицателно събитие с многостранни измерения. Чрез нейните проявни форми се овладяват съществени лостове на държавното ръководство в законодателната, изпълнителната и правосъдната власт от частни стопански ползи, които оказват съществено въздействие върху процесите на взимане на решения в своя изгода посредством противозаконни и постоянно скрити форми на напън или въздействие. Корупцията лимитира главните права и свободи на жителите, ерозира доверието в страната, затруднява икономическото развиване и вложенията и краде от благосъстоянието на нацията. Поради тази трудност на корупцията като обществено събитие с разнообразни проявни форми в преамбюла на Конвенцията на Организацията на обединените народи против корупцията категорично се акцентира, че, с цел да бъде дейно предотвратяването и битката с корупцията, е належащо използването на изчерпателен и мултидисциплинарен метод. Затова неведнъж съм призовавал за предприемането на широкомащабни законодателни ограничения, в които акцентът да е върху разкриването, пресичането и следствието на корупционните схеми.
С всеки един закон народните представители дават нормативен отговор на съществуващите в обществото проблеми. Това се отнася и за признатия на 20 декември 2017 година Закон за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество (ЗПКОНПИ), от който се чака да е уместно правно средство за по-ефективно противопоставяне на корупцията. Положително правя оценка, че при подготовката на този закон бяха изпълнени процедурите за публично разискване според Закона за нормативните актове. Въпреки това смятам, че признатият закон освен не основава съответна нормативна основа за справяне с корупцията, само че даже ще затруднява битката с нея. Мотивите ми за това са следните:
Амбицията на закона да бъде кодифициращ акт в материята за противодействието на корупцията, акцентирайки изчерпателно в член 1, т. 1 „ ограниченията за противопоставяне на корупцията ", не е осъществена посредством неговите разпореждания. Видно от член 3, алинея 2 противодействието на корупцията е сведено единствено до ограниченията, посочени в този закон и реализирани само от Комисията за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество (Комисията). Извън обсега на закона остават редица органи и звена с функционалности в региона на противодействието на корупцията. Такива са да вземем за пример: инспекторатите по Закона за администрацията, които по силата на § 1, т. 6 от Допълнителните разпореждания на същия закон реализират административен надзор за попречване на корупцията, Инспекторатът към Висшия правосъден съвет, който е зает с инспекциите за честност и спор на ползи (чл. 132а, алинея 6 от Конституцията), Агенцията по публични поръчки, Агенцията за държавна финансова ревизия. Същият метод за ограничение на предметния обсег и на ангажираните органи и звена е прибавен и във връзка с предварителната защита (чл. 30-33). По този метод законът основава още по-голямо фрагментиране и неизясненост за цялостната институционална рамка и прави непостижима прогласената в член 2, т. 1 цел – дейно противопоставяне на корупцията.
Намирам за подходящо обединяването на функционалностите на Комисията за попречване и определяне на спор на ползи, на Центъра за предварителна защита и противопоставяне на корупцията и проведената престъпност към Министерския съвет (БОРКОР) и на звеното в Сметната палата, ангажирано с анулирания Закон за гласност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности. Обединяването единствено на тези институции в нов обединен самостоятелен антикорупционен орган е заложено в Националната тактика за предварителна защита и противопоставяне на корупцията в Република България 2015-2020 година
Що се отнася до законовото решение за приобщаване и на функционалностите по лишаване на нелегално добитото имущество, то е противоречиво, защото публичните връзки по определяне на спор на ползи и по гражданската конфискация са разнородни по темперамент. Тази разнородност намира израз в особеното приложно поле по отношение на лицата – глави пета, осма и девета се ползват за заемащите висши обществени длъжности, до момента в който наредбите за лишаване на нелегално добитото имущество са използвани за доста необятен кръг лица, в това число за привлечени като обвинени за закононарушения по член 108, алинея 1. Производствата, свързани с спора на ползи и с отнемането на нелегално добитото имущество, имат доста малко общо като предмет, учредения за формиране, доказателствени средства, периоди, наличие на крайните административни актове и последствия от влизането им в действие. Принципно другият им темперамент е изтъкнат и от съдопроизводствените правила - за правосъдните производства по отношение на спора на ползи се ползва Административнопроцесуалният кодекс, а за тези по отношение на отнемането на нелегално добито имущество – Гражданският процесуален кодекс.
Аргументът, че обединяването на двете материи е целесъобразно, защото се слага акцент върху отнемането на нелегално добито имущество, чийто генезис е обвързван с корупция, не намира поддръжка в член 108, алинея 1. Там доминират закононарушения, свързани с проведена незаконна активност, убийства, отвличания, трафик на хора, проституция, разпространяване на опиати и единствено дребна част са корупционни закононарушения. Това значи, че за други корупционни закононарушения, непосочени в член 108, алинея 1, производството по лишаване на имущество няма да се ползва. Например няма да бъде отнемано имущество по този закон за истински корупционни закононарушения – издаване на сведения от голяма важност за стопанството за приемане на подарък или имотна полза (чл. 224 от Наказателния кодекс), приемане на неследваща се имотна полза (чл. 225б от НК), както и за такива с евентуален корупционен претекст – предписание с бюджетни средства не по предопределение (чл. 254а от НК), разстройване на наказателно гонене (чл. 288 от НК), непривеждане в осъществяване на присъда (чл. 295 от НК). Необяснимо е за какво измежду изброените в член 108, алинея 1 закононарушения не са включени укривателството на движимости, сложени под специфичен режим (чл. 215, алинея 2, т. 2 от НК), квалифицираната кражба от длъжностно лице, което се е възползвало от служебното си състояние (чл. 195, алинея 1, т. 6 от НК) и най-много кражбата в огромни размери по член 195, алинея 2 от Наказателния кодекс. Налага се изводът, че при изброяването на съставите по член 108, алинея 1 от ЗПКОНПИ са еклектично приложени голям брой критерии, които не са съобразени с задачите на признатия закон и с връзката сред особеностите на обособените незаконни сформира и предмета на контролиране на този нормативен акт. Всичко това демонстрира, че механичното сливане на разнородни по своя темперамент материи, като се изключи че е правно неиздържано и голословно, може да докара до неефективност в битката с корупцията.
Законът е построен върху постановката, че казусът за неефективното противопоставяне на корупцията може да се реши с институционални ограничения посредством основаване на „ обединен антикорупционен орган ". Това е задача поначало неизпълнима поради пълномощията на Инспектората към Висшия правосъден съвет по член 132а, алинея 6 от Конституцията, само че и предвид на множеството органи с пълномощия по определяне на спор на ползи, които се основават с § 2, алинея 8 от признатия закон. По никакъв метод не слагам под подозрение конституционно обусловеното пълномощие на Народното събрание да основава държавни органи със закон. Смятам, обаче, че законодателното решение органът да е един, не е взето въз основа на правната логичност – съгласно предмета на контролиране. Освен това натрупването на толкоз доста и разнопосочни функционалности, нуждата от време за организационно преструктуриране и за приемане на подзаконовите актове, основават риск да бъдат влошени постигнатите до момента резултати от активността на „ окрупняваните " органи и структури.
Положително следва да се оцени методът на законодателя да сътвори обществена процедура по установяване на ръководителя, заместник-председателя и членовете на Комисията. Въпреки това намирам за противоречиви някои положения в Глава втора от ЗПКОНПИ.
В член 8, алинея 3 и 4 не се съдържат задоволително гаранции за професионална подготвеност на заместник-председателя и членовете на Комисията. Изискуемият 5- годишен професионален стаж е по-малък от стажа, изискван за основния секретар и шефовете на дирекции в администрацията на досегашната Комисия за лишаване на нелегално добито имущество. Освен това за членовете на Комисията в член 8, алинея 4 не е планувано професионалното направление на магистърската им степен, което би разрешило избирането на лица без знания в сферите на подготвеност на Комисията. Това поражда основателно подозрение, че изборът ще бъде повече политически, в сравнение с въз основа на критерия „ високи професионални качества ". Прецизната уредба е от извънредно значение поради разнородния темперамент на материите, по които ще се произнася Комисията, и събитието, че поради член 13, алинея 2 болшинството при взимане на решения ще се образува точно от тези членове. Озадачаващо е, че законът не планува за членовете на Комисията инспекция за честност, каквато има за чиновниците в администрацията й, нито показва нейното несполучливо прекосяване като съображение за освобождение на член на Комисията. По този метод изискуемите по член 8, алинея 2 - 4 високи нравствени качества остават единствено с декларативен темперамент, тъй като липсва механизъм за установяването им.
Считам за неуместно заместник-председателят и членовете на Комисията да се избират по предложение на нейния ръководител, защото по този метод целият състав ще бъде доминиран от болшинството в Народното събрание, а не от цялото национално посланичество. Освен това отсъствието на конкретика в член 17, алинея 2 от признатия закон – каква тъкмо информация може да се желае от членовете на Комисията при явяването им в Народното събрание, основава заплаха от интервенция на народните представители в настоящи инспекции на Комисията. Така се усилва опцията от политическо въздействие в активността на Комисията, която законът по никакъв метод не загражда.
С член 13, алинея 5 се изключват от обжалване някои от решенията на Комисията. Считам, че неналичието на правосъден надзор не е оправдана за решенията, с които Комисията отхвърля да образува произвеждане за лишаване на нелегално добито имущество. Ако такива решения са незаконосъобразни, тяхната необжалваемост препятства осъществяването на пълномощието на прокуратурата по член 127, т. 5 от Конституцията да следи за съблюдаване на законността, като подхваща дейности за анулация на незаконосъобразни актове. В този смисъл уредбата не дава нужните гаранции за съблюдаване на законността в активността на Комисията и за публичния интерес, чиято отбрана безспорно е законна цел.
Поради спецификата на производството по лишаване на нелегално добитото имущество е резонно да се чака засегнатите лица да сезират Европейския съд по правата на индивида. Това слага с изключителна заостреност въпроса за регресната отговорност, когато Република България е наказана да заплати вредите, породени от незаконосъобразни актове, дейности или бездействия на органи и на длъжностни лица. С член 20 от признатия закон отговорността на членовете на Комисията и органите по член 16, алинея 1 и 2 е понижена и обгръща единствено вредите, настъпили вследствие на закононарушение от общ темперамент. За съпоставяне отговорността им по член 9, алинея 2 от Закона за отговорността на страната и общините за вреди, която остава непроменена, е в цялостен размер за дейности или бездействия, приети за закононарушение по правосъден ред. Стремежът към понижаване на отговорността на Комисията за мен е неприемлив. Не може нарушаванията, осъществени при практикуване пълномощията на органите по ЗПКОНПИ, да бъдат заплащани от българските данъкоплатци, а не от отговорните длъжностни лица.
Поради всичко това намирам, че уредбата по отношение на конституирането на Комисията и статута на нейните членове не дава безапелационни гаранции за самостоятелност, безпристрастност и отговорност. Една такава гаранция до момента беше салдото сред няколко конституционно планувани органа при установяване на персоналния й състав.
Не може да има сполучливо противопоставяне на корупцията без присъединяване на гражданското общество, което включва и подаването на сигнали. Уредбата в Глава шеста от признатия закон планува, че сигнали за корупция или за спор на ползи на разположение, заемащо висша обществена служба, се подават до Комисията. Същевременно не е изменена наредбата на член 46а, алинея 2, т. 5 от Закона за администрацията, която показва, че Главният инспекторат на Министерския съвет преглежда постъпили сигнали за корупция на органи на изпълнителната власт. Те безспорно са лица, заемащи висши обществени длъжности по член 6, алинея 1 от ЗПКОНПИ, и по тази причина е налице неизясненост кой в действителност е способен да преглежда сигналите за корупция и спор на ползи. Подаването на сигнал постоянно крие риск от противоположна репресивна реакция и по тази причина отбраната на лицата, които подават сигнали, е от особена значимост. Приетият закон не загражда опцията за предприемане на неподходящи дейности по отношение на подалия сигнала. В член 51 се планува правото на подалия сигнал да претендира обезщетение за претърпените вреди, откакто е бил уволнен, преследван или подложен на душевен или физически тормоз поради това, че е подал сигнал. По този метод България се отдалечава от поетите задължения като страна по Гражданската спогодба за корупцията (Съвет на Европа). По силата на член 9 от тази спогодба страните са длъжни да плануват във вътрешното си законодателство „ подобаваща отбрана против всевъзможни неоправдани наказания по отношение на чиновници, които имат задоволително учредения да подозират осъществяването на акт на корупция и добросъвестно уведомяват за това способените лица или управляващи ".
В материята за спора на ползи стъпка в вярната посока е направеното в член 74, алинея 2 от признатия закон сливане на процедурата по определяне и по санкциониране. Независимо от това обаче значителен минус на уредбата е въвеждането на децентрализирано определяне на спор на ползи. Вместо на един орган - Комисията, § 2, алинея 8 от Допълнителните разпореждания на признатия закон разпорежда това на многочислена група органи. Като разследване органи, образувани напълно на политически принцип, каквито са общинските препоръки и министрите, ще откриват спор на ползи за лицата по § 2, алинея 1, което основава условия за политически напън върху тях или за тяхното покровителстване. Децентрализираният модел за определяне на спор на ползи не подсигурява политически неутралитет и безпристрастност на установяващите спор на ползи и е в очевидно несъгласие с правилата по член 4, алинея 1, т. 1 и 9 от ЗПКОНПИ. Необходимостта от специфични образования, с цел да могат чиновниците по § 2, алинея 5 да извършват функционалности по определяне на спор на ползи, неизбежно ще докара до нескончаем „ нулев " интервал в използването на този извънредно значим прийом за противопоставяне на корупцията. Заслужава да се напомни, че децентрализираното определяне на спор на ползи към този момент беше „ тествано " и единствено за две години - от 1 януари 2009 година до 1 януари 2011 година, сподели своята неефективност, което наложи основаването на Комисията за попречване и определяне на спор на ползи като централизиран орган. Причините за неефективността на този непризнат законодателен метод са обвързаностите сред лицата, които откриват спор на ползи и лицата, които са в обстановка на спор на ползи, невъзможността във всички администрации да се обезпечи умело и законосъобразно използване на производствата, другата процедура по идентични проблеми както в административната, по този начин и в правосъдната фаза на производството. Всичко това ще се повтори и в този момент при използването на наредбите за спора на ползи, включени в ЗПКОНПИ.
Подходът с § 2, алинея 1 уредбата за декларирането, спора на ползи и за административнонаказателната отговорност да се „ ползва надлежно " и за лицата, които не заемат висши обществени длъжности, поражда съществени проблеми. Преди всичко дефиницията за спор на ползи по член 52 от ЗПКОНПИ оставя усещане, че в случай че едно лице не заема висша обществена служба, само че има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното осъществяване на отговорностите му по работа, това не е спор на ползи. Смятам, че поради необятно публикуваните практики на спор на ползи, плануваното в член 67 от ЗПКОНПИ ограничаване лица, за които е открит спор на ползи, да не могат да заемат висша обществена служба в продължение единствено на една година, няма да реализира възпиращ резултат. Това се отнася и за едногодишния период по член 38, алинея 1, т. 4 по отношение на подаване на декларация за имущество и ползи след освобождение от висша обществена служба. Предвид всичко това смятам, че уредбата няма да усъвършенства, а ще затрудни активността по определяне на спор на ползи.
Глава девета „ Противодействие на корупцията посредством откриване на прояви на лица, заемащи висши обществени длъжности " е един от образците за концептуалния недостиг на признатия закон. Несъответно на наименованието й множеството от наредбите в тази глава са отдадени не на реализираната активност всъщност, а на статута на чиновниците. Въпреки че съгласно член 15, алинея 3 техният статут се дефинира в този закон, уредбата на основни негови детайли е на подзаконово равнище - и то не в един, а в два подзаконови акта на Комисията – правилника по член 23 и наредбата по член 85, алинея 2. Проблем съществува и с метода, по който органите по член 16, алинея 2 са избрани като работа за сигурност по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпореждания на Закона за отбрана на класифицираната информация. Като такива са оповестени шефът и инспекторите в дирекцията, а не самата дирекция като конструкция. Това значи, че получател на пълномощието по член 11, алинея 1, т. 1 от Закона за отбрана на класифицираната информация са шефът и инспекторите, т.е. те ще бъдат проучващ орган сами за себе си. Тази непрецизност е пренесена и във връзка с уредбата за активността по Глава девета. Разпоредбите изобилстват от понятия с неразбираемо наличие – „ прояви на корупция " (чл. 82, алинея 1), „ нарушавания и закононарушения, свързани с прояви на корупция " (чл. 102, алинея 1, т. 1), „ дейности или бездействия, които разкриват прояви на корупция " (чл. 102, ал.1, т. 2), " опасност за корупция " (чл. 103, т. 2). Без подозрение прогласеният в член 4, алинея 1 от Конституцията принцип на правовата страна включва условието правните понятия да са съдържателно добре избрани, с цел да има законоустановеност на пълномощията на способените органи. Липсата на изясненост за наличието на употребяваните в Глава девета понятия дава благоприятни условия за разнообразни тълкувания и предприемане на репресивни ограничения, като основава риск от потреблението им за оказване на напън върху необятен кръг лица, в това число и на основни длъжности в държавното ръководство.
Предвидената опция в член 104, алинея 3 за потребление на специфични разследващи средства, без да се конкретизира в какви случаи те ще се ползват, слага въпроса за съразмерността при тяхната приложимост. Не е изключена категорично опцията специфични разследващи средства да се експлоатират и за нарушавания, които не са тежки закононарушения. Необходимо е да се регистрира, че при потреблението на специфичните разследващи средства краткотрайно се лимитират неприкосновеността на персоналния живот и жилището, както и тайната на кореспонденцията и на другите известия. Това са съществени права, обезпечени с член 32, 33 и 34 от Конституцията на Република България и с член 8 от Конвенцията за отбрана на правата на индивида и главните свободи. За да бъде намесата в тези права пропорционална, в сходство с член 8, пар. 2 от Конвенцията съответните ограничавания следва да бъдат обезпечени от в съгласие и предвидимо законодателство. С оглед правната сигурност и отбраната на правата на лицата, които нито са подсъдими, нито даже привлечени като обвинени, е стеснителен фактът, че основни въпроси по отношение на методите, средствата и способите за реализиране на оперативно-издирвателната активност не са предмет на уредба на законово равнище, а на подзаконово – с разпоредба и директива, признати от Комисията (чл. 102, алинея 2 и член 104, алинея 2).
Не слагам под подозрение избраната в член 2, т. 3 от признатия закон цел да се защитят ползите на обществото посредством попречване на опциите за нелегално придобиване на имущество, тъй като това събитие е изключително нездравословно за демократичните общества, националните стопански системи и правовия ред. Същевременно в някои от наредбите на ЗПКОНПИ не се съдържат задоволително гаранции за обективното и безпристрастното им използване, което в производството по лишаване на нелегално добито имущество е изключително значимо с оглед сериозното засягане на конституционно предпазено право, каквото е правото на благосъстоятелност. Една от двете предпоставки за започване на правосъдните производства по налагане на обезпечителни ограничения и лишаване на нелегално добито имущество е установяването на доста противоречие в имуществото. Като се има поради, че имуществото включва разнородни съставни елементи (§ 1, т. 4) и че от вярното установяване на неговата стойност зависи използването или не на производството по лишаване, на законово равнище би трябвало да има изясненост за употребяваните способи за установяване на пазарната стойност на имуществото, каквито образци има в законодателството. Това ще бъде задоволителна гаранция, че във всички случаи Комисията ще ползва едни и същи способи за установяване цената на имуществото, като се употребява съществуващият в други закони метод.
Форма на възобновяване на нарушената обществена правдивост е отнетото нелегално добито имущество да се употребява в публичен интерес или за обществени цели. Това изисква имуществото да бъде ръководено съответно, с цел да не се губи от икономическата му стойност. В признатия закон няма основни промени в съпоставяне със съществуващия в този момент модел на ръководство на отнетото имущество. Управлението на отнетото имущество е в пълномощията на междуведомствен съвет, който като колегиален орган мъчно би бил в положение да реализира експедитивност и действеност в активността си. Съществен пропуск е неналичието на уредба по какъв начин се ръководи отнето имущество в някои характерни хипотези, да вземем за пример при комерсиално дружество, чиято стойност може да бъде значително понижена при неприятно ръководство, както и при лишаване на скъпи бумаги. Необходимо е да се означи, че правилото минимум 30 на 100 от цената на отнетото имущество да се употребява за обществени цели, съществуваше от 2016 година и в досегашната уредба, преди да бъде анулирано с последните промени в Закона за обществените финанси (ДВ, бр. 91 от 2017 г.). Сега в член 168, алинея 5 е включено аналогично предписание, което демонстрира неустойчивия законодателен метод към тази материя.
Противодействието на корупцията не може да се ограничи единствено до действия по обявление на имущество и ползи, инспекция на имущественото положение, определяне на спор на ползи и лишаване на имущество. Тези ограничения са значими и са се ползвали до момента, само че не са задоволителни. Още повече че преобладаващата част от новата уредба на тези институти възпроизвежда съществуващите правила, а § 7, алинея 4 и 5 дава опция в новата Комисия да бъдат включени лица, които са били в съставите на Комисията за лишаване на нелегално добито имущество и на Комисията за попречване и определяне на спор на ползи. Очакванията на българското общество са за бързи и ефикасни резултати в битката с корупцията. Най-силното доказателство за триумфа на напъните в битката с корупцията ще се показва в това закононарушенията да бъдат разкривани навреме и във връзка с причинителите да се реализира дейно наказателно гонене.
Уважаеми народни представители,
Като се управлявам от гореизложените претекстове за значително противоречие с поставената от закона цел – дейно противопоставяне на корупцията, с съществени начала на Конституцията и на интернационалните контракти, по които Република България е страна, на съображение член 101, алинея 1 от Конституцията на Република България връщам за ново разискване в Народното събрание Закона за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество, признат от 44-то Народно заседание на 20 декември 2017 година, като го оборвам по принцип и в неговата целокупност.
Според президента противодействието на корупцията не може да се ограничи единствено до ограниченията, планувани в признатия закон. Тези ограничения, въпреки и нужни, не са задоволителни за ефикасното противопоставяне на корупцията, каквито са упованията на обществото.
В претекстовете за връщане се показва значителното противоречие на закона с поставената в него цел – дейно противопоставяне на корупцията, както и отклонения от съществени начала на Конституцията и интернационалните контракти, по които Република България е страна.
* * * * *
Публикуваме без редакторска интервенция претекстовете на президента Румен Радев за връщане за ново разискване в Народното събрание на Закона за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество, признат от 44-то Народно заседание на 20 декември 2017 година
Уважаеми народни представители,
Корупцията е отрицателно събитие с многостранни измерения. Чрез нейните проявни форми се овладяват съществени лостове на държавното ръководство в законодателната, изпълнителната и правосъдната власт от частни стопански ползи, които оказват съществено въздействие върху процесите на взимане на решения в своя изгода посредством противозаконни и постоянно скрити форми на напън или въздействие. Корупцията лимитира главните права и свободи на жителите, ерозира доверието в страната, затруднява икономическото развиване и вложенията и краде от благосъстоянието на нацията. Поради тази трудност на корупцията като обществено събитие с разнообразни проявни форми в преамбюла на Конвенцията на Организацията на обединените народи против корупцията категорично се акцентира, че, с цел да бъде дейно предотвратяването и битката с корупцията, е належащо използването на изчерпателен и мултидисциплинарен метод. Затова неведнъж съм призовавал за предприемането на широкомащабни законодателни ограничения, в които акцентът да е върху разкриването, пресичането и следствието на корупционните схеми.
С всеки един закон народните представители дават нормативен отговор на съществуващите в обществото проблеми. Това се отнася и за признатия на 20 декември 2017 година Закон за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество (ЗПКОНПИ), от който се чака да е уместно правно средство за по-ефективно противопоставяне на корупцията. Положително правя оценка, че при подготовката на този закон бяха изпълнени процедурите за публично разискване според Закона за нормативните актове. Въпреки това смятам, че признатият закон освен не основава съответна нормативна основа за справяне с корупцията, само че даже ще затруднява битката с нея. Мотивите ми за това са следните:
Амбицията на закона да бъде кодифициращ акт в материята за противодействието на корупцията, акцентирайки изчерпателно в член 1, т. 1 „ ограниченията за противопоставяне на корупцията ", не е осъществена посредством неговите разпореждания. Видно от член 3, алинея 2 противодействието на корупцията е сведено единствено до ограниченията, посочени в този закон и реализирани само от Комисията за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество (Комисията). Извън обсега на закона остават редица органи и звена с функционалности в региона на противодействието на корупцията. Такива са да вземем за пример: инспекторатите по Закона за администрацията, които по силата на § 1, т. 6 от Допълнителните разпореждания на същия закон реализират административен надзор за попречване на корупцията, Инспекторатът към Висшия правосъден съвет, който е зает с инспекциите за честност и спор на ползи (чл. 132а, алинея 6 от Конституцията), Агенцията по публични поръчки, Агенцията за държавна финансова ревизия. Същият метод за ограничение на предметния обсег и на ангажираните органи и звена е прибавен и във връзка с предварителната защита (чл. 30-33). По този метод законът основава още по-голямо фрагментиране и неизясненост за цялостната институционална рамка и прави непостижима прогласената в член 2, т. 1 цел – дейно противопоставяне на корупцията.
Намирам за подходящо обединяването на функционалностите на Комисията за попречване и определяне на спор на ползи, на Центъра за предварителна защита и противопоставяне на корупцията и проведената престъпност към Министерския съвет (БОРКОР) и на звеното в Сметната палата, ангажирано с анулирания Закон за гласност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности. Обединяването единствено на тези институции в нов обединен самостоятелен антикорупционен орган е заложено в Националната тактика за предварителна защита и противопоставяне на корупцията в Република България 2015-2020 година
Що се отнася до законовото решение за приобщаване и на функционалностите по лишаване на нелегално добитото имущество, то е противоречиво, защото публичните връзки по определяне на спор на ползи и по гражданската конфискация са разнородни по темперамент. Тази разнородност намира израз в особеното приложно поле по отношение на лицата – глави пета, осма и девета се ползват за заемащите висши обществени длъжности, до момента в който наредбите за лишаване на нелегално добитото имущество са използвани за доста необятен кръг лица, в това число за привлечени като обвинени за закононарушения по член 108, алинея 1. Производствата, свързани с спора на ползи и с отнемането на нелегално добитото имущество, имат доста малко общо като предмет, учредения за формиране, доказателствени средства, периоди, наличие на крайните административни актове и последствия от влизането им в действие. Принципно другият им темперамент е изтъкнат и от съдопроизводствените правила - за правосъдните производства по отношение на спора на ползи се ползва Административнопроцесуалният кодекс, а за тези по отношение на отнемането на нелегално добито имущество – Гражданският процесуален кодекс.
Аргументът, че обединяването на двете материи е целесъобразно, защото се слага акцент върху отнемането на нелегално добито имущество, чийто генезис е обвързван с корупция, не намира поддръжка в член 108, алинея 1. Там доминират закононарушения, свързани с проведена незаконна активност, убийства, отвличания, трафик на хора, проституция, разпространяване на опиати и единствено дребна част са корупционни закононарушения. Това значи, че за други корупционни закононарушения, непосочени в член 108, алинея 1, производството по лишаване на имущество няма да се ползва. Например няма да бъде отнемано имущество по този закон за истински корупционни закононарушения – издаване на сведения от голяма важност за стопанството за приемане на подарък или имотна полза (чл. 224 от Наказателния кодекс), приемане на неследваща се имотна полза (чл. 225б от НК), както и за такива с евентуален корупционен претекст – предписание с бюджетни средства не по предопределение (чл. 254а от НК), разстройване на наказателно гонене (чл. 288 от НК), непривеждане в осъществяване на присъда (чл. 295 от НК). Необяснимо е за какво измежду изброените в член 108, алинея 1 закононарушения не са включени укривателството на движимости, сложени под специфичен режим (чл. 215, алинея 2, т. 2 от НК), квалифицираната кражба от длъжностно лице, което се е възползвало от служебното си състояние (чл. 195, алинея 1, т. 6 от НК) и най-много кражбата в огромни размери по член 195, алинея 2 от Наказателния кодекс. Налага се изводът, че при изброяването на съставите по член 108, алинея 1 от ЗПКОНПИ са еклектично приложени голям брой критерии, които не са съобразени с задачите на признатия закон и с връзката сред особеностите на обособените незаконни сформира и предмета на контролиране на този нормативен акт. Всичко това демонстрира, че механичното сливане на разнородни по своя темперамент материи, като се изключи че е правно неиздържано и голословно, може да докара до неефективност в битката с корупцията.
Законът е построен върху постановката, че казусът за неефективното противопоставяне на корупцията може да се реши с институционални ограничения посредством основаване на „ обединен антикорупционен орган ". Това е задача поначало неизпълнима поради пълномощията на Инспектората към Висшия правосъден съвет по член 132а, алинея 6 от Конституцията, само че и предвид на множеството органи с пълномощия по определяне на спор на ползи, които се основават с § 2, алинея 8 от признатия закон. По никакъв метод не слагам под подозрение конституционно обусловеното пълномощие на Народното събрание да основава държавни органи със закон. Смятам, обаче, че законодателното решение органът да е един, не е взето въз основа на правната логичност – съгласно предмета на контролиране. Освен това натрупването на толкоз доста и разнопосочни функционалности, нуждата от време за организационно преструктуриране и за приемане на подзаконовите актове, основават риск да бъдат влошени постигнатите до момента резултати от активността на „ окрупняваните " органи и структури.
Положително следва да се оцени методът на законодателя да сътвори обществена процедура по установяване на ръководителя, заместник-председателя и членовете на Комисията. Въпреки това намирам за противоречиви някои положения в Глава втора от ЗПКОНПИ.
В член 8, алинея 3 и 4 не се съдържат задоволително гаранции за професионална подготвеност на заместник-председателя и членовете на Комисията. Изискуемият 5- годишен професионален стаж е по-малък от стажа, изискван за основния секретар и шефовете на дирекции в администрацията на досегашната Комисия за лишаване на нелегално добито имущество. Освен това за членовете на Комисията в член 8, алинея 4 не е планувано професионалното направление на магистърската им степен, което би разрешило избирането на лица без знания в сферите на подготвеност на Комисията. Това поражда основателно подозрение, че изборът ще бъде повече политически, в сравнение с въз основа на критерия „ високи професионални качества ". Прецизната уредба е от извънредно значение поради разнородния темперамент на материите, по които ще се произнася Комисията, и събитието, че поради член 13, алинея 2 болшинството при взимане на решения ще се образува точно от тези членове. Озадачаващо е, че законът не планува за членовете на Комисията инспекция за честност, каквато има за чиновниците в администрацията й, нито показва нейното несполучливо прекосяване като съображение за освобождение на член на Комисията. По този метод изискуемите по член 8, алинея 2 - 4 високи нравствени качества остават единствено с декларативен темперамент, тъй като липсва механизъм за установяването им.
Считам за неуместно заместник-председателят и членовете на Комисията да се избират по предложение на нейния ръководител, защото по този метод целият състав ще бъде доминиран от болшинството в Народното събрание, а не от цялото национално посланичество. Освен това отсъствието на конкретика в член 17, алинея 2 от признатия закон – каква тъкмо информация може да се желае от членовете на Комисията при явяването им в Народното събрание, основава заплаха от интервенция на народните представители в настоящи инспекции на Комисията. Така се усилва опцията от политическо въздействие в активността на Комисията, която законът по никакъв метод не загражда.
С член 13, алинея 5 се изключват от обжалване някои от решенията на Комисията. Считам, че неналичието на правосъден надзор не е оправдана за решенията, с които Комисията отхвърля да образува произвеждане за лишаване на нелегално добито имущество. Ако такива решения са незаконосъобразни, тяхната необжалваемост препятства осъществяването на пълномощието на прокуратурата по член 127, т. 5 от Конституцията да следи за съблюдаване на законността, като подхваща дейности за анулация на незаконосъобразни актове. В този смисъл уредбата не дава нужните гаранции за съблюдаване на законността в активността на Комисията и за публичния интерес, чиято отбрана безспорно е законна цел.
Поради спецификата на производството по лишаване на нелегално добитото имущество е резонно да се чака засегнатите лица да сезират Европейския съд по правата на индивида. Това слага с изключителна заостреност въпроса за регресната отговорност, когато Република България е наказана да заплати вредите, породени от незаконосъобразни актове, дейности или бездействия на органи и на длъжностни лица. С член 20 от признатия закон отговорността на членовете на Комисията и органите по член 16, алинея 1 и 2 е понижена и обгръща единствено вредите, настъпили вследствие на закононарушение от общ темперамент. За съпоставяне отговорността им по член 9, алинея 2 от Закона за отговорността на страната и общините за вреди, която остава непроменена, е в цялостен размер за дейности или бездействия, приети за закононарушение по правосъден ред. Стремежът към понижаване на отговорността на Комисията за мен е неприемлив. Не може нарушаванията, осъществени при практикуване пълномощията на органите по ЗПКОНПИ, да бъдат заплащани от българските данъкоплатци, а не от отговорните длъжностни лица.
Поради всичко това намирам, че уредбата по отношение на конституирането на Комисията и статута на нейните членове не дава безапелационни гаранции за самостоятелност, безпристрастност и отговорност. Една такава гаранция до момента беше салдото сред няколко конституционно планувани органа при установяване на персоналния й състав.
Не може да има сполучливо противопоставяне на корупцията без присъединяване на гражданското общество, което включва и подаването на сигнали. Уредбата в Глава шеста от признатия закон планува, че сигнали за корупция или за спор на ползи на разположение, заемащо висша обществена служба, се подават до Комисията. Същевременно не е изменена наредбата на член 46а, алинея 2, т. 5 от Закона за администрацията, която показва, че Главният инспекторат на Министерския съвет преглежда постъпили сигнали за корупция на органи на изпълнителната власт. Те безспорно са лица, заемащи висши обществени длъжности по член 6, алинея 1 от ЗПКОНПИ, и по тази причина е налице неизясненост кой в действителност е способен да преглежда сигналите за корупция и спор на ползи. Подаването на сигнал постоянно крие риск от противоположна репресивна реакция и по тази причина отбраната на лицата, които подават сигнали, е от особена значимост. Приетият закон не загражда опцията за предприемане на неподходящи дейности по отношение на подалия сигнала. В член 51 се планува правото на подалия сигнал да претендира обезщетение за претърпените вреди, откакто е бил уволнен, преследван или подложен на душевен или физически тормоз поради това, че е подал сигнал. По този метод България се отдалечава от поетите задължения като страна по Гражданската спогодба за корупцията (Съвет на Европа). По силата на член 9 от тази спогодба страните са длъжни да плануват във вътрешното си законодателство „ подобаваща отбрана против всевъзможни неоправдани наказания по отношение на чиновници, които имат задоволително учредения да подозират осъществяването на акт на корупция и добросъвестно уведомяват за това способените лица или управляващи ".
В материята за спора на ползи стъпка в вярната посока е направеното в член 74, алинея 2 от признатия закон сливане на процедурата по определяне и по санкциониране. Независимо от това обаче значителен минус на уредбата е въвеждането на децентрализирано определяне на спор на ползи. Вместо на един орган - Комисията, § 2, алинея 8 от Допълнителните разпореждания на признатия закон разпорежда това на многочислена група органи. Като разследване органи, образувани напълно на политически принцип, каквито са общинските препоръки и министрите, ще откриват спор на ползи за лицата по § 2, алинея 1, което основава условия за политически напън върху тях или за тяхното покровителстване. Децентрализираният модел за определяне на спор на ползи не подсигурява политически неутралитет и безпристрастност на установяващите спор на ползи и е в очевидно несъгласие с правилата по член 4, алинея 1, т. 1 и 9 от ЗПКОНПИ. Необходимостта от специфични образования, с цел да могат чиновниците по § 2, алинея 5 да извършват функционалности по определяне на спор на ползи, неизбежно ще докара до нескончаем „ нулев " интервал в използването на този извънредно значим прийом за противопоставяне на корупцията. Заслужава да се напомни, че децентрализираното определяне на спор на ползи към този момент беше „ тествано " и единствено за две години - от 1 януари 2009 година до 1 януари 2011 година, сподели своята неефективност, което наложи основаването на Комисията за попречване и определяне на спор на ползи като централизиран орган. Причините за неефективността на този непризнат законодателен метод са обвързаностите сред лицата, които откриват спор на ползи и лицата, които са в обстановка на спор на ползи, невъзможността във всички администрации да се обезпечи умело и законосъобразно използване на производствата, другата процедура по идентични проблеми както в административната, по този начин и в правосъдната фаза на производството. Всичко това ще се повтори и в този момент при използването на наредбите за спора на ползи, включени в ЗПКОНПИ.
Подходът с § 2, алинея 1 уредбата за декларирането, спора на ползи и за административнонаказателната отговорност да се „ ползва надлежно " и за лицата, които не заемат висши обществени длъжности, поражда съществени проблеми. Преди всичко дефиницията за спор на ползи по член 52 от ЗПКОНПИ оставя усещане, че в случай че едно лице не заема висша обществена служба, само че има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното осъществяване на отговорностите му по работа, това не е спор на ползи. Смятам, че поради необятно публикуваните практики на спор на ползи, плануваното в член 67 от ЗПКОНПИ ограничаване лица, за които е открит спор на ползи, да не могат да заемат висша обществена служба в продължение единствено на една година, няма да реализира възпиращ резултат. Това се отнася и за едногодишния период по член 38, алинея 1, т. 4 по отношение на подаване на декларация за имущество и ползи след освобождение от висша обществена служба. Предвид всичко това смятам, че уредбата няма да усъвършенства, а ще затрудни активността по определяне на спор на ползи.
Глава девета „ Противодействие на корупцията посредством откриване на прояви на лица, заемащи висши обществени длъжности " е един от образците за концептуалния недостиг на признатия закон. Несъответно на наименованието й множеството от наредбите в тази глава са отдадени не на реализираната активност всъщност, а на статута на чиновниците. Въпреки че съгласно член 15, алинея 3 техният статут се дефинира в този закон, уредбата на основни негови детайли е на подзаконово равнище - и то не в един, а в два подзаконови акта на Комисията – правилника по член 23 и наредбата по член 85, алинея 2. Проблем съществува и с метода, по който органите по член 16, алинея 2 са избрани като работа за сигурност по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпореждания на Закона за отбрана на класифицираната информация. Като такива са оповестени шефът и инспекторите в дирекцията, а не самата дирекция като конструкция. Това значи, че получател на пълномощието по член 11, алинея 1, т. 1 от Закона за отбрана на класифицираната информация са шефът и инспекторите, т.е. те ще бъдат проучващ орган сами за себе си. Тази непрецизност е пренесена и във връзка с уредбата за активността по Глава девета. Разпоредбите изобилстват от понятия с неразбираемо наличие – „ прояви на корупция " (чл. 82, алинея 1), „ нарушавания и закононарушения, свързани с прояви на корупция " (чл. 102, алинея 1, т. 1), „ дейности или бездействия, които разкриват прояви на корупция " (чл. 102, ал.1, т. 2), " опасност за корупция " (чл. 103, т. 2). Без подозрение прогласеният в член 4, алинея 1 от Конституцията принцип на правовата страна включва условието правните понятия да са съдържателно добре избрани, с цел да има законоустановеност на пълномощията на способените органи. Липсата на изясненост за наличието на употребяваните в Глава девета понятия дава благоприятни условия за разнообразни тълкувания и предприемане на репресивни ограничения, като основава риск от потреблението им за оказване на напън върху необятен кръг лица, в това число и на основни длъжности в държавното ръководство.
Предвидената опция в член 104, алинея 3 за потребление на специфични разследващи средства, без да се конкретизира в какви случаи те ще се ползват, слага въпроса за съразмерността при тяхната приложимост. Не е изключена категорично опцията специфични разследващи средства да се експлоатират и за нарушавания, които не са тежки закононарушения. Необходимо е да се регистрира, че при потреблението на специфичните разследващи средства краткотрайно се лимитират неприкосновеността на персоналния живот и жилището, както и тайната на кореспонденцията и на другите известия. Това са съществени права, обезпечени с член 32, 33 и 34 от Конституцията на Република България и с член 8 от Конвенцията за отбрана на правата на индивида и главните свободи. За да бъде намесата в тези права пропорционална, в сходство с член 8, пар. 2 от Конвенцията съответните ограничавания следва да бъдат обезпечени от в съгласие и предвидимо законодателство. С оглед правната сигурност и отбраната на правата на лицата, които нито са подсъдими, нито даже привлечени като обвинени, е стеснителен фактът, че основни въпроси по отношение на методите, средствата и способите за реализиране на оперативно-издирвателната активност не са предмет на уредба на законово равнище, а на подзаконово – с разпоредба и директива, признати от Комисията (чл. 102, алинея 2 и член 104, алинея 2).
Не слагам под подозрение избраната в член 2, т. 3 от признатия закон цел да се защитят ползите на обществото посредством попречване на опциите за нелегално придобиване на имущество, тъй като това събитие е изключително нездравословно за демократичните общества, националните стопански системи и правовия ред. Същевременно в някои от наредбите на ЗПКОНПИ не се съдържат задоволително гаранции за обективното и безпристрастното им използване, което в производството по лишаване на нелегално добито имущество е изключително значимо с оглед сериозното засягане на конституционно предпазено право, каквото е правото на благосъстоятелност. Една от двете предпоставки за започване на правосъдните производства по налагане на обезпечителни ограничения и лишаване на нелегално добито имущество е установяването на доста противоречие в имуществото. Като се има поради, че имуществото включва разнородни съставни елементи (§ 1, т. 4) и че от вярното установяване на неговата стойност зависи използването или не на производството по лишаване, на законово равнище би трябвало да има изясненост за употребяваните способи за установяване на пазарната стойност на имуществото, каквито образци има в законодателството. Това ще бъде задоволителна гаранция, че във всички случаи Комисията ще ползва едни и същи способи за установяване цената на имуществото, като се употребява съществуващият в други закони метод.
Форма на възобновяване на нарушената обществена правдивост е отнетото нелегално добито имущество да се употребява в публичен интерес или за обществени цели. Това изисква имуществото да бъде ръководено съответно, с цел да не се губи от икономическата му стойност. В признатия закон няма основни промени в съпоставяне със съществуващия в този момент модел на ръководство на отнетото имущество. Управлението на отнетото имущество е в пълномощията на междуведомствен съвет, който като колегиален орган мъчно би бил в положение да реализира експедитивност и действеност в активността си. Съществен пропуск е неналичието на уредба по какъв начин се ръководи отнето имущество в някои характерни хипотези, да вземем за пример при комерсиално дружество, чиято стойност може да бъде значително понижена при неприятно ръководство, както и при лишаване на скъпи бумаги. Необходимо е да се означи, че правилото минимум 30 на 100 от цената на отнетото имущество да се употребява за обществени цели, съществуваше от 2016 година и в досегашната уредба, преди да бъде анулирано с последните промени в Закона за обществените финанси (ДВ, бр. 91 от 2017 г.). Сега в член 168, алинея 5 е включено аналогично предписание, което демонстрира неустойчивия законодателен метод към тази материя.
Противодействието на корупцията не може да се ограничи единствено до действия по обявление на имущество и ползи, инспекция на имущественото положение, определяне на спор на ползи и лишаване на имущество. Тези ограничения са значими и са се ползвали до момента, само че не са задоволителни. Още повече че преобладаващата част от новата уредба на тези институти възпроизвежда съществуващите правила, а § 7, алинея 4 и 5 дава опция в новата Комисия да бъдат включени лица, които са били в съставите на Комисията за лишаване на нелегално добито имущество и на Комисията за попречване и определяне на спор на ползи. Очакванията на българското общество са за бързи и ефикасни резултати в битката с корупцията. Най-силното доказателство за триумфа на напъните в битката с корупцията ще се показва в това закононарушенията да бъдат разкривани навреме и във връзка с причинителите да се реализира дейно наказателно гонене.
Уважаеми народни представители,
Като се управлявам от гореизложените претекстове за значително противоречие с поставената от закона цел – дейно противопоставяне на корупцията, с съществени начала на Конституцията и на интернационалните контракти, по които Република България е страна, на съображение член 101, алинея 1 от Конституцията на Република България връщам за ново разискване в Народното събрание Закона за противопоставяне на корупцията и за лишаване на нелегално добитото имущество, признат от 44-то Народно заседание на 20 декември 2017 година, като го оборвам по принцип и в неговата целокупност.
Източник: standartnews.com
КОМЕНТАРИ