Иванка Иванова е директор на правната програма на Институт Отворено

...
Иванка Иванова е директор на правната програма на Институт Отворено
Коментари Харесай

Как се промени прокуратурата в бившите комунистически страни след 1989 г.

Иванка Иванова е шеф на правната стратегия на Институт " Отворено общество " – София. Текстът й е настоящ в подтекста на консултациите, стартирани от президента Румен Радев, за смяна на конституцията във връзка с прокуратурата и отговорността на основния прокурор.

Осигуряването на правдивост на прехода към народна власт (англ. transitional justice) е сложен развой, който надалеч не се изчерпва с активността на държавното обвиняване или на съда. В рамките на 20-ти век Германия реализира два бързи и сполучливи " прехода " (след нацизма и след комунизма), а тяхната справедливостта е обезпечена посредством бързото използване на набор от разнообразни ограничения: наказване на отговорните за осъществените закононарушения, самопризнание и обезщетяване на потърпевшите от тези закононарушения, институционални промени, лустрация и запазване на паметта посредством проучвания и обществен достъп до архиви. Реформите в институциите са единствено част от този развой и те, сами по себе си, не са задоволителни, с цел да подсигуряват това " чувство за правдивост ", което липсва на българите.

Тук ще разгледаме единствено по какъв начин прокурорските служби на 10-те някогашни комунистически страни, които са към този момент членки на Европейския съюз (България, Германска демократична република, Естония, Латвия, Литва, Словакия, Румъния, Полша, Унгария и Чехия) са приспособени към либерален модел на ръководство.

Особености на прокурорската работа в комунистическите страни

До 1947 година организацията на прокурорите в България почива на правилата, открити за множеството страни от системата на континенталното право към оня миг: по Търновската конституция прокурорите не са парламентарен орган, а активността и статутът им се уреждат с елементарен закон; " прокуратура " не съществува настрана юридическо лице – прокурорите са при съдилищата, образуват част от състава им и са доста малцина, тъй като за всеки съд има единствено един прокурор и нормално двама заместници; въпросите на назначението и кариерата на прокурорите се вземат решение от министъра на правораздаването. Доминира разбирането, че в едно конституционно ръководство с разделяне на управляващите изпълнителната власт дава отговор за осъществяването на всички закони, в това число и на наказателните.

Разработеният през 1946 година план на Отечествения фронт за нова конституция не предлага промени в организацията на прокурорския надзор; такива са наложени откакто планът е изпратен за координиране в Москва. Под напън от същата страна всички комунистически страни възприемат нов модел на организация на прокурорска работа, чиито основи са одобрени в така наречен " Сталинска " конституция на Съюз на съветските социалистически републики от 1936 година.

Комунистическото ръководство не признава разделянето на управляващите.

Особеностите на плановата стопанска система и рестриктивните мерки на частната стопанска самодейност са такива, че доколкото има огромни стопански играчи, те нормално не са самостоятелни от политическата власт и не вземат решение разногласията си в съда. В тази среда политическото значение на съда като институция не е високо, само че това на прокуратурата е: тя е орган за практикуване на общ контрол за правда над активността на държавни органи, организации, юридически и физически лица, т.е. един орган следи приложението на всички закони от всички административни органи в страната. По това време в така наречен западни страни прокурорските служби са профилиран орган за деяние в границите на наказателното произвеждане, а контролът за правда в дейностите на държавния уред разчита на профилирани институции като административно правораздаване, Сметни покои и други, както и на вътрешни системи за надзор (например инспекторатите при министерствата).

Принципите за единение и йерархична организацията на прокурорските служби не се разграничават значително на изток и на запад, преди и след 1989 г.; те са общи за прокурорските служби въобще. Обаче с цел да може да упражнява функционалността по общ контрол за правда в учредителен проект прокурорската работа в комунистическите страни е построена като независима институция, настрана юридическо лице, което не може да бъде подведено към никоя от известните управляващи. И до ден сегашен за прокуратурата

в Русия е възприето разбирането, че към този момент управляващите са разграничени, само че прокуратурата не принадлежи към никоя от тях.

По време на комунистическото ръководство в България отпред на прокуратурата стои основен прокурор и той, самичък по себе си, е обособен парламентарен орган. Той се назначава и освобождава от Народното събрание и от своя страна назначава и освобождава елементарните прокурори. Прокурорите не се употребяват с несменяемост, а тяхната йерархична взаимозависимост от по-горните равнища се показва с думата " послушание " – те са длъжни да се подчиняват по едно и също време на по-вишестоящия и на основния прокурор. По закон прокуратурата се регистрира пред Народното събрание, само че на процедура тази отчетност е официална – прокуратурата дава отговор само пред общото " партийно и държавно управление ".

Още при налагането на този модел в България през 1947 година проф. Петко Стойнов показва, че той е от една страна неосъществим (Народното заседание няма органи на свое директно послушание и не може да им дава заповеди), а от друга – изцяло обезсмисля съществуването на Министерството на правораздаването, в чиято власт са се намирали прокурорите дотогава. Резултати са известни: наказателното произвеждане е неефективно по отношение на закононарушенията на хора от партийната и държавна върхушка, само че пък за сметка на това елементарно бива употребявано за почистване на персонални и политически сметки. Това не са дефицити на така наречен " преход " ; прокуратурата създава тези " резултати " повече или по-малко редовно през целия интервал на комунистическо ръководство.

След 1989 година десетте обсъждани тук комунистически страни подхващат ограничения за реформиране на своите правосъдни системи и прокурорски служби, при което най-общо могат да бъдат обрисувани следните три трендове.

1. Независимостта на съда е водещ парламентарен принцип, автономността на прокурорите – не безусловно

Разделението на управляващите и независимостта на съда са изведени като главен парламентарен принцип във всичките 10 посткомунистически страни. Обаче единствено в някои от техните конституции има планувани и гаранции за самостоятелност на прокурорите и като предписание гаранциите за самостоятелност на прокурорите са разнообразни от гаранциите за самостоятелност на съда. Преобладаващата част от конституциите ясно показват, че правосъдната власт се упражнява само от съдиите: в този смисъл е член 92 от немската конституция; съгласно полската конституция съдилищата съставляват обособена власт (чл.173); съгласно унгарската конституция съдилищата реализират правораздаването, а прокурорската работа единствено способства за реализирането му посредством държавното обвиняване по наказателни каузи (чл. 29).

В четири от някогашните комунистически страни прокурорската работа въобще не е уредена на конституционно равнище (Германия, Естония, Полша и Латвия), а единствено с елементарен закон. Уредбата на прокурорската работа единствено с елементарен закон разрешава по-голяма еластичност на законодателя да трансформира организационните решения във връзка с прокурорската работа по този начин, че те да подхождат на публичните упования за успеваемост на наказателното гонене.

В конституциите на четири от прегледаните страни прокурорската работа е уредена в една част в една и съща част със съдилищата (България, Румъния, Унгария и Литва), само че при три от тях статутът и редът за назначение и освобождение на прокурорите и съдиите е друг. Литовската конституция урежда единствено реда за назначение на съдиите и на основния прокурор; тя не разрешава категорично да се упражнява въздействие върху арбитър, а редът за назначение на елементарните прокурори е организиран в закон. Според румънската конституция при реализиране на своите пълномощия прокурорите са във властта на министъра на правораздаването (чл. 131).

Единствено българската конституция дава на прокурорите същите гаранции за самостоятелност, както на съдиите:

идентичен парламентарен статут, институционална автономност, несменяемост, еднакъв ред за назначение и кариерно развиване.

От позиция на историческия опит от последните 30 години може да се каже, че конституционното приравняване на прокурорите и следователите на съдии съставлява необикновен тип посягане против правилото за самостоятелност на съда. Този принцип се подсигурява от изключителното конституционно място на съдиите: единствено те реализират правораздаването и за това единствено те имат необикновен парламентарен статут. Никой различен не може да реализира правораздаване и затова никой различен не може да има същия парламентарен статут както на съдията.

2. Възстановяване на прокурорската работа във типа й от преди комунистическото ръководство

За шест от прегледаните 10 страни разграждането на комунистическото завещание е обвързвано с създаване на независима държавност: Германска демократична република се сплотява с Федерална Република Германия, Чехия и Словакия се разделят, а трите прибалтийски републики напущат Съюз на съветските социалистически републики. При този развой най-разпространеното политическо решение измежду тези страни е да възстановят институциите си във типа, който са имали по националната правна традиция, т.е. когато сами са решавали каква прокурорска работа да имат. Така Германска демократична република сега на обединяването си с Федерална Република Германия стартира да ползва правото на Федерална Република Германия и прокурорските служби минава към изпълнителните управляващи на обособените провинции. Чехия, Естония и Полша също откриват прокурорските си служби към изпълнителната власт, а през 90-те години Румъния категорично се отхвърля от думата " прокуратура " и възвръща властта на министъра на правораздаването над прокурорите.

В половината от прегледаните страни прокурорската работа бива обвързана още веднъж с изпълнителната власт и по този начин се реализират три значими резултата за разграждане на комунистическия модел: внезапно понижава политическото значение на прокуратурата,

тя не може да служи за подмолен брокер на политическо влияние;

основават се условия за по-добра съгласуваност сред прокурори и служители на реда, тъй като те, а не съдиите са натурален сътрудник на прокурорите в наказателното преследване; властта на основния прокурор бива доста лимитирана и уравновесена посредством пълномощията на министъра на правораздаването да взема решение въпросите на личния състав, организацията и материалното поръчителство на прокурорската работа. Последното не важи за Полша. Там министърът на правораздаването поема и функционалността на основен прокурор, при което вместо да бъде опустошен един център на безспорна власт той единствено се реалокира в министерството.

В другата половина от прегледаните 10 страни статутът и организацията на прокурорската работа от комунистическото ръководство се резервират в по-голяма или по-малка степен: прокуратурата продължава да съществува като обособена и независима институция, която се регистрира пред Народното събрание (Унгария, Литва, България); Народното събрание резервира решаващо присъединяване при назначението на основен прокурор, а основният прокурор назначава редовите прокурори (Унгария, Словакия, Латвия, Литва).

България следва да бъде класирана към тази втора група страни, които резервират главните детайли от организацията на комунистическата прокуратура: българската прокуратура и през днешния ден е обособена организация, подчинена на основния прокурор; въведеното през 2006 година отчитане на основния прокурор пред Народното събрание остава официално, а елементарните прокурори са напълно във властта на основния прокурор във връзка с кариерното си развиване, макар че решенията по закон се вземат от Прокурорската гилдия на Висшия правосъден съвет.

Депутатът от Великото национално заседание Петър Обретенов твърди, че при приемане на настоящата българска конституция през 1991 година желанието е било да се възвърне ситуацията от преди 1947 година и тъкмо в този смисъл тя следва да се пояснява. На процедура обаче сегашният модел на българската прокуратура има повече общи черти с комунистическия модел, в сравнение с с този от преди 1947 година

3. Отмяна на функционалността по общ контрол за правда

Веднага след 1989 година всички страни от някогашния комунистически блок подхващат повече или по-малко безапелационни стъпки за анулация на прокурорската функционалност по общ контрол за правда. При тези от тях, които резервират прокурорската работа като обособена и самостоятелна институция както е била до 1989 година, тази функционалност е непокътната (България, Литва, Словакия). Тя е категорично отстранена от българската конституция, само че прокуратурата към момента я упражнява. От медийни изявления излиза наяве, че през 2017 година българската прокуратура е проверявала пешеходните пътеки, будките към учебните заведения (дали продават алкохол и цигари на ученици), каруците в София (дали съблюдават профилираното законодателство, което урежда разпоредбите за тяхното движение), положението на язовирите и др.под. Към края на същата година основният прокурор е писал до държавното управление, че 205 от язовирите в страната са неизправни и рискови и го е посъветвал да вземе ограничения.

Чрез функционалността по общ контрол за правда българската прокуратурата си резервира необятно и несигурно поле за деяние отвън наказателното произвеждане. Конституцията не лимитира полето на деяние на прокуратурата, тъй като третира като еднообразно значими функционалностите на прокуратурата в наказателното произвеждане и тези по контрол за правда в местата за отнемане от независимост или предложенията за анулация на противозаконни административни актове. Тенденцията в по-голяма част от другите пост-комунистически страни е назад – да се утвърди ролята на прокуратурата като профилиран орган на наказателното произвеждане. Там функционалностите на прокуратурата или не са уредени на конституционно равнище или в случай че са, главната функционалност е ясно изведена: съгласно чешката конституция прокурорската работа повдига и поддържа държавното обвиняване по наказателни дела; може да извършва и други функционалности, в случай че са предоставени със закон (чл. 80); съгласно литовската конституция прокурорите провеждат и управляват досъдебното произвеждане по наказателни каузи и повдигат обвиняването от името на страната (чл. 118).

Заключение

Понастоящем всичките 10 някогашни комунистически страни, които са и членки на Европейски Съюз биват одобрявани за правови страни, само че една част са безспорни такива, а друга част са правови страни с огромни проблеми. В другите интернационалните ранглисти по господство на правото Германия, Чехия и прибалтийските републики нормално се подреждат много по-напред в съпоставяне със Словакия, Унгария и Румъния, а България е постоянно на дъното. През 2018 година оценката на България по индикатор " господство на правото " по WGI на Световната банка е съвсем на половина по отношение на тази на Германия.

Ако проследим единствено особеностите на извършените от другите страни промени на прокурорските служби след 1989 година ще забележим, че трите някогашни комунистически страни, които са класирани най-високо измежду правовите страни (Германия, Естония и Чехия) имат следните общи черти: независимостта на съда е парламентарен приоритет; прокурорската самостоятелност е обезпечена, само че не безусловно на конституционно равнище, а посредством нормално законодателство; държавното управление е отговорно за успеваемостта на наказателната политика и за задачата прокурорската работа е част от изпълнителната власт; прокурорската работа е профилиран орган за наказателно гонене и функционалността по общ контрол за правда е изрично премахната; извършена е лустрация след чиновниците в правоохранителните органи и съда; предишното е документирано и изследвано, а паметта за него – съхранена.
Източник: dnevnik.bg

СПОДЕЛИ СТАТИЯТА



Промоции

КОМЕНТАРИ
НАПИШИ КОМЕНТАР