Проектът за изменение на Закона за здравето: обобщение на хаоса
© Анелия Николова Адвокат Мария Шаркова е създател и ръководещ съучастник в профилираното адвокатско сдружение по здравно право " Шаркова и сътрудници ". Има специализации в Съединени американски щати, Англия, Франция, Холандия. Автор на книгата " Медицинският деликт ". Текстът на актуалната публикация е оповестен на уеб страницата на сдружението, препечатваме го с позволение на създателя. Микроскопичният вирус, който ненадейно и трайно се настани в всекидневието ни, стана мотив за оповестяване на изключително състояние на 13 март т.г. Оттогава изминаха близо два месеца, в които станахме очевидци на невиждано нормотворчесто в голямо количество, със подозрително качество и с претенцията да ни " опази живи ".
Имам задоволителен опит в региона на правото на публичното здраве (Public Health Law) като стажант в Правната стратегия по публично здраве на CDC (Център за надзор и предварителна защита на болесттите в Атланта), с цел да бъда нясно, че тази динамична, невиждана и непозната за всички ни обстановка, целяща да запази здравето и живота на хората, изисква прочут толеранс към грешките, които се позволяват. Макар юристът в мен да се бунтуваше против безредното и непоследователно нормотворчество, през целия интервал съм спазвала всички наложени ограничавания, като съм поощрявала близките да следват този образец. Умишлено съм се въздържала и от непрекъснати обществени и самоцелни рецензии на заповедите на Министерството на здравеопазването, защото не желаех да давам мотиви на жителите да не съблюдават въведените правила, като се позовавават на пороците, които всекидневно диагностицирах при прегледа им.
Абонирайте се за Капитал Четете безкрайно и подкрепяте напъните ни да пишем по значимите тематики Два месеца обаче са изцяло задоволителен интервал, през който да се сътвори ясна идея за правните последствия от зародилата пандемия, опциите за налагане на ограничавания в границите на закона и възможна смяна в законодателството. Освен това два месеца са изцяло задоволителни, с цел да се открият съответни законодателни дефицити, защото някои разпореждания (например тези в член 61 от Закона за здравето) са неразбираеми и основават на практика усложнения при използването им и при сегашната им дефиниция. За този интервал никой да вземем за пример не обърна внимание на обстоятелството, че към този момент близо два месеца лекарите ползват оф лейбъл лекарствени артикули при лекуване на пациентите с COVID-19, което ги излага на голям риск от ангажиране на тяхната юридическа отговорност при настъпване на тежки затруднения и гибел вследствие на нежелани лекарствени реакции.
Така два месеца след началото на изключителното състояние следва то от изключително да остане единствено състояние. С импортирания при започване на тази седмица законопроект за изменение и допълнение на Закона за здравето (ЗЗ) се вкарват голям брой промени както в този закон, по този начин и в голям брой други, с който се цели да се уредят " ограниченията на територията на Република България за предотвратяване, ограничение и превъзмогване на последствията от разпространяването и болестта с вируса на Коронавирус -19 за времето след преустановяване на изключителното състояние ".
Законопроектът има толкоз доста дефекти, даващи мотив за основателна рецензия, че в сегашния текст се постанова да се спра единствено на няколко, без рекламация за пълнота. Сигурна съм, че следва експертите в региона на административното право да разясняват опита да се пренапишат обособени институти от този клон на правото посредством въвеждане на дефиницията за " еднократно правно деяние ", което било налице, когато " в административния акт са планувани бездействия за период до една година или отговорности за еднократно деяние ".
В член 61 от Закона за здравето се вършат промени, които евентуално имат за цел да се обясни редът, по който пациенти със заразни болести ще бъдат поставяни под наложителна изолираност и лекуване. До този миг алинея 3 от този текст планува, че наложителната изолираност и лекуване се правят със заповед на ръководителя на лечебното заведение, само че всеобщо хората биват карантинирани с наставления, издадени от здравни инспектори от РЗИ или даже с позвънявания по телефона. Това " многообразие " в метода при слагане на заразоносители, заболели в изолираност и контактни лица под карантина (в заповедите на Министерство на здравеопазването и в Закона за здравето в настоящия му тип не се прави разлика сред изолираност и карантина) разумно води до въпроса до каква степен са съставомерни действията, свързани с неспазване на тези ограничения, тъй като няма по какъв начин някой да наруши карантина, в случай че незаконосъобразно е подложен под такава.
В член 19, алинея 1, т. 6 от Защитена зона фактически е планувана опция държавните здравни инспектори да предписват провеждането на наложителни хигиенични и противоепидемични ограничения, като дефинират периоди за тяхното осъществяване от държавни здравни инспектори, само че не считам, че тя дава пълномощия за слагане под карантина или изолираност. Първо, в Закона за здравето не е изяснено какво се включва в " наложителните противоепидемични ограничения ", като също така в член 61, алинея 3 е планувана специфична процедура, касаеща точно насилствената изолираност и лекуване. Изолацията и карантината са форми на отнемане от независимост и не може при използването им да се избира сред две вероятни процедури, провеждани по друг ред и от разнообразни органи. Освен това, всяко отнемане от независимост би трябвало да предстои на правосъден надзор, а правосъдната пратика приема, че предписанията не подлежат на обжалване.
В същото време не излиза наяве кой издава заповедите за изолираност и лекуване в домашни условия, защото това не е упоменато в алинея 4 на текста, а и от алинея 3 не може да се направи извод, че заповедите за наложителна изолираност и лекуване се издават от ръководители на лечебно заведение единствено когато пациентът е хоспирализиран. Вместо законодателят да вложи усърдие и да поправя тези неясноти, промените, които в този момент се оферират в тези разпореждания, водят до противоположния резултат:
(3) Задължителната изолираност и лекуването на лицата по алинея 1 и 2 се
правят със заповед на ръководителя на съответното лечебно заведение по
предложение на лекуващия доктор или на лекаря, насочил пациента за
хоспитализация. Заповедта предстои на неотложно осъществяване.
(4) Задължителна изолираност и лекуване на лица по алинея 1 и 2 може да се
реализират в домашни условия след преценка на съществуващия епидемиологичен
риск от лекуващия доктор или след консултация с епидемиолог или експерт по
инфекциозни заболявания.
Без особени усложнения се открива, че в алинея 4 не е посочен ред за насилствена изолираност и лекуване в домашни условия, нито с какъв акт се прави това и кой го издава. За сметка на това, в алинея 5 е посочено, че заповедите по алинея 3 и 4 (където пък въобще не се загатва за заповед) подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Освен това в хода на разискванията на този законопроект е редно да се обясни какво тъкмо значи " наложителна изолираност и лекуване " и дали " наложителна " се отнася и за лекуването или единствено за изолацията. Тази неизясненост съществува и в настоящия тип на закона и основателно слага въпроса дали с издаване на заповед по член 61, алинея 3 на процедура не се планува наложително лекуване по време на болничната изолираност и до каква степен тази процедура подхожда на Конституцията.
Предлага се и смяна в член 63 от Защитена зона:
(1) Министърът на опазването на здравето по предложение на основния
държавен здравен контрольор съгласно степента на заплаха от разпространяване на
заразна болест със заповед афишира изключителна епидемиологична конюнктура.
Министърът на опазването на здравето вкарва краткотрайни противоепидемични ограничения на
територията на страната или на обособен район за отбрана на живота и здравето на
жителите.
В по този начин препоръчаната алинея наподобява се търси опция на изключителното състояние, без обаче да е нужно то да се афишира от законодателния ни орган, а със заповед на министъра на опазването на здравето. Боя се, че както и да се озаглави тази конюнктура, положение или обстановка, била тя изключителна, невиждана или неповторима, оповестяването й със заповед не подхожда на реда, очакван Конституцията за краткотрайно ограничение на правата на жителите. Струва ми се, че тук всякаква законова делегация е неприемлива и издадените заповеди ще са противоконституционни.
Освен това критерият за издаване на тази заповед е изцяло неразбираем. От разбора на препоръчаната наредба излиза наяве, че е належащо да има степен на заплаха, само че по какъв начин тъкмо се степенува заплахата и какви са обективните критерии за това не се разяснява. Това основава риск за оповестяване на сходни изключителни ситуации по всевъзможни мотиви, учредени само на субективното чувство за заплаха у съответния основен държавен контрольор (все отново заразни заболявания имаме целогодишно).
Пак по негово предложение се планува установяване на съответни противоепидемични ограничения:
(2) Конкретните противоепидемични ограничения по алинея 1 се дефинират с акт на
министъра на опазването на здравето по предложение на основния държавен здравен
контрольор за територията на страната или за обособен район или на шефа на
съответната районна здравна ревизия по предложение на основния държавен
здравен контрольор за територията на обособена област или община. Мерките се
вкарват със заповед по реда на член 73 от Административнопроцесуалния кодекс
и ли с разпоредба , която се обнародва неотложно в идващия брой на " Държавен
вестник ". "
Тук към този момент правилата, свързани с йерархията и типовете източници на правото, се обръщат с хастара на открито единствено с един размах. Да се делегира оперативна автономия при избора на типа административен акт, с който могат да се постановат разнообразни по тип ограничавания, е юридически нонсенс . При това формата на заповед нормално одобряват самостоятелните и общи административени актове, а на разпоредба - нормативните административени актове (НАА). Законът за нормативните актове планува избран ред за приемането на НАА, който в последно време по никакъв начин не се харесва на изпълнителната власт - след задължитено публично разискване на акта и неговото обявяване. На процедура на министъра на опазването на здравето се дава опция да си избере дали му се желае да премине през тази процедура или не.
Само че създателите на законопроекта май не са осъзнали, че когато не можеш да свириш на даден инструмент, той няма да създаде стремежи тон, колкото и да го насилваш. Така че даже дадена мярка да бъде " облечена " в заповед, в случай че тя съдържа административноправни правила, които се отнасят за неустановен и безграничен брой получатели и имат неведнъж правно деяние, тя ще бъде НАА без значение какво е нейното " заглавие " или какъв брой неуместна формулировка на " еднократно правно деяние " са измислили създателите на плана. Така е и със законите. Качеството не се дефинира от заглавието и не можеш да подредиш хаоса като създадеш по - огромен безпорядък.
Имам задоволителен опит в региона на правото на публичното здраве (Public Health Law) като стажант в Правната стратегия по публично здраве на CDC (Център за надзор и предварителна защита на болесттите в Атланта), с цел да бъда нясно, че тази динамична, невиждана и непозната за всички ни обстановка, целяща да запази здравето и живота на хората, изисква прочут толеранс към грешките, които се позволяват. Макар юристът в мен да се бунтуваше против безредното и непоследователно нормотворчество, през целия интервал съм спазвала всички наложени ограничавания, като съм поощрявала близките да следват този образец. Умишлено съм се въздържала и от непрекъснати обществени и самоцелни рецензии на заповедите на Министерството на здравеопазването, защото не желаех да давам мотиви на жителите да не съблюдават въведените правила, като се позовавават на пороците, които всекидневно диагностицирах при прегледа им.
Абонирайте се за Капитал Четете безкрайно и подкрепяте напъните ни да пишем по значимите тематики Два месеца обаче са изцяло задоволителен интервал, през който да се сътвори ясна идея за правните последствия от зародилата пандемия, опциите за налагане на ограничавания в границите на закона и възможна смяна в законодателството. Освен това два месеца са изцяло задоволителни, с цел да се открият съответни законодателни дефицити, защото някои разпореждания (например тези в член 61 от Закона за здравето) са неразбираеми и основават на практика усложнения при използването им и при сегашната им дефиниция. За този интервал никой да вземем за пример не обърна внимание на обстоятелството, че към този момент близо два месеца лекарите ползват оф лейбъл лекарствени артикули при лекуване на пациентите с COVID-19, което ги излага на голям риск от ангажиране на тяхната юридическа отговорност при настъпване на тежки затруднения и гибел вследствие на нежелани лекарствени реакции.
Така два месеца след началото на изключителното състояние следва то от изключително да остане единствено състояние. С импортирания при започване на тази седмица законопроект за изменение и допълнение на Закона за здравето (ЗЗ) се вкарват голям брой промени както в този закон, по този начин и в голям брой други, с който се цели да се уредят " ограниченията на територията на Република България за предотвратяване, ограничение и превъзмогване на последствията от разпространяването и болестта с вируса на Коронавирус -19 за времето след преустановяване на изключителното състояние ".
Законопроектът има толкоз доста дефекти, даващи мотив за основателна рецензия, че в сегашния текст се постанова да се спра единствено на няколко, без рекламация за пълнота. Сигурна съм, че следва експертите в региона на административното право да разясняват опита да се пренапишат обособени институти от този клон на правото посредством въвеждане на дефиницията за " еднократно правно деяние ", което било налице, когато " в административния акт са планувани бездействия за период до една година или отговорности за еднократно деяние ".
В член 61 от Закона за здравето се вършат промени, които евентуално имат за цел да се обясни редът, по който пациенти със заразни болести ще бъдат поставяни под наложителна изолираност и лекуване. До този миг алинея 3 от този текст планува, че наложителната изолираност и лекуване се правят със заповед на ръководителя на лечебното заведение, само че всеобщо хората биват карантинирани с наставления, издадени от здравни инспектори от РЗИ или даже с позвънявания по телефона. Това " многообразие " в метода при слагане на заразоносители, заболели в изолираност и контактни лица под карантина (в заповедите на Министерство на здравеопазването и в Закона за здравето в настоящия му тип не се прави разлика сред изолираност и карантина) разумно води до въпроса до каква степен са съставомерни действията, свързани с неспазване на тези ограничения, тъй като няма по какъв начин някой да наруши карантина, в случай че незаконосъобразно е подложен под такава.
В член 19, алинея 1, т. 6 от Защитена зона фактически е планувана опция държавните здравни инспектори да предписват провеждането на наложителни хигиенични и противоепидемични ограничения, като дефинират периоди за тяхното осъществяване от държавни здравни инспектори, само че не считам, че тя дава пълномощия за слагане под карантина или изолираност. Първо, в Закона за здравето не е изяснено какво се включва в " наложителните противоепидемични ограничения ", като също така в член 61, алинея 3 е планувана специфична процедура, касаеща точно насилствената изолираност и лекуване. Изолацията и карантината са форми на отнемане от независимост и не може при използването им да се избира сред две вероятни процедури, провеждани по друг ред и от разнообразни органи. Освен това, всяко отнемане от независимост би трябвало да предстои на правосъден надзор, а правосъдната пратика приема, че предписанията не подлежат на обжалване.
В същото време не излиза наяве кой издава заповедите за изолираност и лекуване в домашни условия, защото това не е упоменато в алинея 4 на текста, а и от алинея 3 не може да се направи извод, че заповедите за наложителна изолираност и лекуване се издават от ръководители на лечебно заведение единствено когато пациентът е хоспирализиран. Вместо законодателят да вложи усърдие и да поправя тези неясноти, промените, които в този момент се оферират в тези разпореждания, водят до противоположния резултат:
(3) Задължителната изолираност и лекуването на лицата по алинея 1 и 2 се
правят със заповед на ръководителя на съответното лечебно заведение по
предложение на лекуващия доктор или на лекаря, насочил пациента за
хоспитализация. Заповедта предстои на неотложно осъществяване.
(4) Задължителна изолираност и лекуване на лица по алинея 1 и 2 може да се
реализират в домашни условия след преценка на съществуващия епидемиологичен
риск от лекуващия доктор или след консултация с епидемиолог или експерт по
инфекциозни заболявания.
Без особени усложнения се открива, че в алинея 4 не е посочен ред за насилствена изолираност и лекуване в домашни условия, нито с какъв акт се прави това и кой го издава. За сметка на това, в алинея 5 е посочено, че заповедите по алинея 3 и 4 (където пък въобще не се загатва за заповед) подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Освен това в хода на разискванията на този законопроект е редно да се обясни какво тъкмо значи " наложителна изолираност и лекуване " и дали " наложителна " се отнася и за лекуването или единствено за изолацията. Тази неизясненост съществува и в настоящия тип на закона и основателно слага въпроса дали с издаване на заповед по член 61, алинея 3 на процедура не се планува наложително лекуване по време на болничната изолираност и до каква степен тази процедура подхожда на Конституцията.
Предлага се и смяна в член 63 от Защитена зона:
(1) Министърът на опазването на здравето по предложение на основния
държавен здравен контрольор съгласно степента на заплаха от разпространяване на
заразна болест със заповед афишира изключителна епидемиологична конюнктура.
Министърът на опазването на здравето вкарва краткотрайни противоепидемични ограничения на
територията на страната или на обособен район за отбрана на живота и здравето на
жителите.
В по този начин препоръчаната алинея наподобява се търси опция на изключителното състояние, без обаче да е нужно то да се афишира от законодателния ни орган, а със заповед на министъра на опазването на здравето. Боя се, че както и да се озаглави тази конюнктура, положение или обстановка, била тя изключителна, невиждана или неповторима, оповестяването й със заповед не подхожда на реда, очакван Конституцията за краткотрайно ограничение на правата на жителите. Струва ми се, че тук всякаква законова делегация е неприемлива и издадените заповеди ще са противоконституционни.
Освен това критерият за издаване на тази заповед е изцяло неразбираем. От разбора на препоръчаната наредба излиза наяве, че е належащо да има степен на заплаха, само че по какъв начин тъкмо се степенува заплахата и какви са обективните критерии за това не се разяснява. Това основава риск за оповестяване на сходни изключителни ситуации по всевъзможни мотиви, учредени само на субективното чувство за заплаха у съответния основен държавен контрольор (все отново заразни заболявания имаме целогодишно).
Пак по негово предложение се планува установяване на съответни противоепидемични ограничения:
(2) Конкретните противоепидемични ограничения по алинея 1 се дефинират с акт на
министъра на опазването на здравето по предложение на основния държавен здравен
контрольор за територията на страната или за обособен район или на шефа на
съответната районна здравна ревизия по предложение на основния държавен
здравен контрольор за територията на обособена област или община. Мерките се
вкарват със заповед по реда на член 73 от Административнопроцесуалния кодекс
и ли с разпоредба , която се обнародва неотложно в идващия брой на " Държавен
вестник ". "
Тук към този момент правилата, свързани с йерархията и типовете източници на правото, се обръщат с хастара на открито единствено с един размах. Да се делегира оперативна автономия при избора на типа административен акт, с който могат да се постановат разнообразни по тип ограничавания, е юридически нонсенс . При това формата на заповед нормално одобряват самостоятелните и общи административени актове, а на разпоредба - нормативните административени актове (НАА). Законът за нормативните актове планува избран ред за приемането на НАА, който в последно време по никакъв начин не се харесва на изпълнителната власт - след задължитено публично разискване на акта и неговото обявяване. На процедура на министъра на опазването на здравето се дава опция да си избере дали му се желае да премине през тази процедура или не.
Само че създателите на законопроекта май не са осъзнали, че когато не можеш да свириш на даден инструмент, той няма да създаде стремежи тон, колкото и да го насилваш. Така че даже дадена мярка да бъде " облечена " в заповед, в случай че тя съдържа административноправни правила, които се отнасят за неустановен и безграничен брой получатели и имат неведнъж правно деяние, тя ще бъде НАА без значение какво е нейното " заглавие " или какъв брой неуместна формулировка на " еднократно правно деяние " са измислили създателите на плана. Така е и със законите. Качеството не се дефинира от заглавието и не можеш да подредиш хаоса като създадеш по - огромен безпорядък.
Източник: capital.bg
КОМЕНТАРИ